II SA/Gl 1495/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zjazdu z dróg publicznych uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ostateczną decyzją z dnia [...] roku nr [...] Prezydent Miasta S. zezwolił J. G. na lokalizację na czas nieokreślony 4 zjazdów z ulicy [...] na działkę nr [...] do 4 boksów garażowych o szerokości łącznej 12,54 m, zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym stanowiącym załącznik tej decyzji. Zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji szerokość zjazdu określono na poziomie 12,54 m, a szerokość 2 jezdni zewnętrznych po 3,25 m i dwóch jezdni wewnętrznych po 3,02 m. W związku z wystąpieniami kierowanymi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO) sugerującymi wadliwość tej decyzji SKO postanowieniem z dnia [...]roku wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku. Decyzją z dnia [...]roku SKO w K. na podstawie art. 156 i 157 kpa oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 roku, nr 204, poz. 2086) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku w przedmiocie zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony 4 zjazdów z ul. [...] na działkę nr 1 (wg starej numeracji 1 k.m. 1). W uzasadnieniu Kolegium, wskazując na art. 29 ustawy o drogach publicznych, stwierdziło, że w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się między innymi miejsce jego lokalizacji i jego parametry techniczne. Zgodnie z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia (chodzi o bezpieczeństwo). Z kolei w § 79 rozporządzenia zawarto wymagania dotyczące zjazdu indywidualnego – powinien on mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnie o szerokości nie mniejszej niż 3 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Zdaniem Kolegium decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku nie jest dotknięta żadną z wadliwości określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja z dnia [...]roku została wydana na wniosek J. G. – właścicielki działki 1. Parametry zjazdu określono w tej decyzji poprzez odwołanie się do załącznika graficznego. Jedynie łączna szerokość wszystkich czterech zjazdów (12,54 m) przekroczyła szerokość jezdni (około 5 m), ale w decyzji wskazano na lokalizację 4 zjazdów. Ponieważ ul. [...] stanowi drogę publiczną kategorii gminnej, to brak jest przepisu ograniczającego liczbę zjazdów, w związku z tym przepisu zakazującego lokalizowanie większej niż jeden liczby zjazdów do jednej nieruchomości. Wskazano nadto, że żaden przepis nie zabrania sytuowania zjazdów obok siebie. Kolegium przyznało, że lokalizacja przedmiotowych zjazdów przy skrzyżowaniu może rodzić obawy z punktu widzenia bezpieczeństwa kierowców i pieszych, jednakże wydając weryfikowaną decyzję nie naruszono w tym zakresie w rażący sposób żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a w związku z tym okoliczność ta nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Na powyższą decyzję skargę (pismem z dnia [...]roku) złożył Prokurator Okręgowy w K.. Decyzji tej zarzucił naruszenie: – § 79 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku, bowiem żaden z czterech zjazdów z ul. [...] na działkę 1 nie spełnia wymagań określonych w tym przepisie, – naruszenie art. 46 ust. 1 i art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012. 1137) w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku poprzez zezwolenie na lokalizację czterech zjazdów do czterech boksów garażowych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego, albowiem zjazdy te zlokalizowane są w obszarze oddziaływania skrzyżowania. W uzasadnieniu skargi Prokurator odwołał się do decyzji Prezydenta Miasta S. z 4 [...] roku, zgodnie z którą (pkt 2 decyzji) zjazdy należy zaprojektować jako zjazd indywidualny, zgodnie z warunkami § 79 rozporządzenia z 2 marca 1999 roku. Natomiast z § 79 ust. 1 wynika, że zjazd winien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnie o szerokości nie mniejszej niż 3 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Z tego przepisu wynika, że każdy z czterech zjazdów powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, a do każdego z tych zjazdów powinien mieć zastosowanie § 79 ust. 1 rozporządzenia. Nie zastosowanie tego przepisu nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych, stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem Prokuratora doszło także do rażącego naruszenia prawa, to jest art. 46 i 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Przedmiotowe zjazdy usytuowano praktycznie zaraz obok skrzyżowania ul. [...] i [...], a obowiązujące tu zasady ruchu wynikają z przepisów Prawa o ruchu drogowym. Usytuowanie spornych zjazdów w sposób wskazany w decyzji zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i pozostaje w sprzeczności z wyżej powołanymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyznano, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku nie jest w pełni zgodna z § 79 ust. 1 rozporządzenia. Szerokości zjazdów o których mowa w tej decyzji są bowiem mniejsze niż określone w tym przepisie, jednakże nie stanowi to o rażącym naruszeniu prawa z uwagi na fakt, że zjazdy te prowadzą do 4 odrębnych budynków garażowych, są zjazdami prywatnymi, a więc wykorzystywanymi tylko przez osoby korzystające z garaży i to tylko mniej więcej dwa razy dziennie przez kilka minut. Podkreślono, że ul. [...] w S. jest ulicą o nikłym natężeniu ruchu przy której istnieje jedynie zabudowa garażowa. Istnienie tych zjazdów nie wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa na ul. [...]. Wskazano, że lokalizacja zjazdu następuje w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia z 2 marca 1999 roku, a więc w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy Prawo o ruchu drogowym, a § 133 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia (powinno być § 113 ust. 7 pkt 1) ma zastosowanie wyłącznie do zjazdów publicznych. Na rozprawie w dniu 26 marca 2015 roku strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja – w ocenie Sądu – została wydana z naruszeniem prawa. Jednakże przed oceną zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że co do zasady skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa), a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zasada ta jednak nie dotyczy prokuratora. W myśl postanowień art. 52 § 1 ppsa wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie ma zastosowania do prokuratora (tak SN w postanowieniu z 24 września 1997 roku – III RN 44/97, OSNP 1998, nr 1, poz. 22, uchwała NSA z 10 czerwca 1996 roku, OPS 2/06, ONSA 1997, nr 1, poz. 1 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2005 roku, I SA/Gl 61/05, Legalis). Zdaniem składu orzekającego to stanowisko znajduje pełne oparciu w gramatycznej wykładni art. 52 § 1 ppsa. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]roku, wydana na podstawie art. 156 i 157 kpa, w postępowaniu z urzędu, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku nr [...]w sprawie zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony 4 zjazdów z ul. [...] na działkę nr 1, obręb 10 S., do 4 boksów garażowych o szerokości łącznej do 12,54 m zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym, stanowiącym załącznik do decyzji. Decyzja ta została więc wydana w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ustalenie czy poddawana kontroli decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7, przy czym brak jest przesłanek negatywnych określonych w art. 156 § 2 kpa (przesłanki negatywne są podstawą wydana decyzji z art. 158 § 2 kpa). Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być wszczęte na wniosek lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa), a sama instytucja stwierdzenia nieważności decyzji polega na wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (to jest z mocą wsteczną od dnia jej wydania). To z kolei oznacza, że instytucja stwierdzenia nieważności może być stosowana jedynie w przypadku kwalifikowanych wadliwości decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca w/w przesłanki. Zawsze też ocena weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywana jest w odniesieniu do przepisów, które obowiązywały w dacie jej podjęcia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (jak to wynika z postanowienia z dnia [...]roku) zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku w sprawie zezwolenia J. G. na lokalizację na czas nieokreślony 4 zjazdów z ul. [...] (w S.) na działkę nr 1 obręb 10 S. w S.. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku uznając, że ta decyzja z żadną wadliwością określoną w art. 156 § 1 nie została wydana, a w szczególności z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tego poglądu Sąd nie podziela. Decyzja Prezydenta S. Nr [...]z dnia [...]roku została wydana na materialnej podstawie, a mianowicie na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem (ust. 1) budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, a zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony (ust. 3). W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Zdaniem Sądu określenie "parametry techniczne" w ust. 3 art. 29 ustawy o drogach publicznych dotyczy parametrów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie co dotyczy także § 79 tego rozporządzenia dotyczącego zjazdów indywidualnych. W pkt 1 decyzji z [...]roku zezwolono na lokalizację na czas nieokreślony 4 zjazdów z ul. [...] na działkę nr 1 w S. do czterech boksów garażowych o szerokości łącznej do 12,54 m zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. Nie może więc budzić wątpliwości, że kontrolowaną decyzją zezwolono w istocie na lokalizację 4 zjazdów indywidualnych z drogi publicznej, których parametry określono w decyzji przez odwołanie się w jej treści do załącznika graficznego. Szerokość poszczególnych zjazdów zaplanowano na 3,32 m (w przypadku zjazdów zewnętrznych) i 3,02 m (w przypadku zjazdów wewnętrznych) – a więc szerokość łączna 12,54 m. Niewątpliwie więc ustalając szerokość poszczególnych zjazdów indywidualnych naruszono § 79 rozporządzenia z 2 marca 1999 roku. W sprawie niezbędnym więc było w celu jej rozstrzygnięcia udzielenie odpowiedzi na pytanie czy naruszenie § 79 wspomnianego rozporządzenia stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. § 79 pkt 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m. Należy podzielić pogląd SKO, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest naruszenie w sposób oczywisty przepisu prawa, który nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Sądu powołany § 79 ust. 1 nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a z kolei art. 29 ustawy o drogach publicznych w ust. 3 stanowi, że wydając zezwolenie na lokalizację zjazdu właściwy organ określa jego parametry techniczne. W decyzji z [...]roku określono parametry zjazdów w sposób niezgodny z § 79 ust. 1 rozporządzenia. Szerokość zjazdów o których mowa w decyzji z [...]roku jest bowiem mniejsza niż przewiduje § 79 ust. 1 rozporządzenia (powyższe zjazdy mają szerokość 3,25 m, 3,02 m, 3,25 m). W ocenie Sądu do każdego z czterech zjazdów winien mieć zastosowanie § 79 ust. 1 rozporządzenia a zatem każdy z czterech zjazdów winien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, a nadto zwrot "powinien mieć" użyty w § 79 oznacza obowiązek, a w związku z tym warunki jakie powinien spełniać zjazd indywidualny określa powoływany wielokrotnie § 79 rozporządzenia. W ocenie Sądu przez określenie szerokości zjazdów w decyzji z dnia [...]roku w sposób odbiegający od § 79 rozporządzenia, doszło do wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem SKO decyzja z [...]roku nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności do jej wydania nie doszło z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ decyzja nie stoi w oczywistej sprzeczności z prawem, a charakter naruszenia nie powoduje, że nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Takiego stanowiska Sąd nie podziela. Decyzja z dnia [...]roku, określając szerokość zjazdów, w sposób oczywisty narusza jasną regulację zawartą w § 79 rozporządzenia. W ocenie Sądu spełnienie przez zjazd indywidualny wymagań § 79 rozporządzenia służy także bezpieczeństwu, co jest podstawowym warunkiem zezwolenia na lokalizację zjazdu. Natomiast Sąd nie uwzględnił skargi w zakresie w którym podnoszono, że decyzja z [...]roku narusza art. 46 ust. 1 i art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym. Wprawdzie § 77 powołanego rozporządzenia stanowi, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa w ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych co przesądza o zastosowaniu przy zezwoleniu na lokalizację zjazdu także przepisów Prawa o ruchu drogowym, jednakże regulacje zawarte w art. 29 ustawy o drogach publicznych reguluje wydawanie zezwoleń na lokalizację zjazdu i tylko naruszenie tego przepisu podlega badaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Skład orzekający podtrzymuje też stanowisko wyrażone w wyroku sygn. akt II SA/Gl 1004/10, że dla zjazdów indywidualnych obowiązuje także § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, jednakże stwierdzenie nieważności z powodu naruszenia tego przepisu jest niemożliwe, z uwagi na brak jednoznaczności określenia "w obszarze oddziaływania skrzyżowania". W postępowaniu ponownym organ orzekający winien jeszcze raz ustalić, mając na uwadze stanowisko Sądu w tym przedmiocie i przekazać te ustalenia w decyzji, czy naruszenie § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku, przesądza o wydaniu decyzji z dnia [...]roku z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Sąd pragnie też zwrócić uwagę organu orzekającego, że decyzją zaskarżoną odmówił on stwierdzenia nieważności decyzji z [...]roku. W ocenie Sądu "odmowa" może być skierowana jedynie w stosunku do wniosku, a w sprawie takiego wniosku nie złożono. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w postępowaniu prowadzonym z urzędu, co przy braku okoliczności z art. 156 § 1 kpa powinno skutkować umorzeniem postępowania. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ppsa w związku art. 29 ustawy o drogach publicznych i § 79 rozporządzenia z 2 marca 1999 roku uchylił zaskarżoną decyzję. sw