II SA/Gl 150/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2004 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości gminnej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy R. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miasta R. wyraziła zgodę na zbycie na rzecz A S.A. z siedzibą w G. urządzeń rozdzielni SN stacji transformatorowej położonej na terenie ujęć wody przy ul. [...] w R. Uchwała została podpisana przez Przewodniczącego Rady T.W. Pismem z dnia [...] Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...], jako sprzecznej z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że z zapisu audio sesji Rady Miasta R. z dnia [...] wynika, że otworzył ją i jej obrady prowadził T.W., w stosunku do którego Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego z dniem [...]. W aktach sprawy znajduje się zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T.W. Jako podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia podany został art. 98a ust. 2 w związku z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...], nr [...] w sprawie zbycia urządzeń rozdzielni SN stacji transformatorowej na ujęciu wody przy ul. [...] w R., jako sprzecznej z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż z zapisu audio sesji Rady Miasta R. z dnia [...] wynika, że sesję otworzył oraz prowadził jej obrady T.W., w stosunku do którego stwierdzono zarządzeniem zastępczym wygaśnięcie mandatu radnego. Powołując się na przepis art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 159, poz. 1547), Wojewoda uznał że mandat T.W. wygasł z mocy prawa [...], w związku z czym obrady prowadziła osoba nie będąca radnym. W ocenie Wojewody okoliczność ta wywarła negatywny skutek na ważność całych obrad, każąc uznać je za "nieformalne zebranie radnych", a nie sesję Rady Miasta, oraz na ważność podjętych uchwał. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn,. akt II SA 1244/01, Wojewoda stwierdził, że podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną nie tylko rażąco narusza art. 20 ustawy o samorządzie gminnym, lecz powoduje, że uchwała taka jest nieważna od momentu podjęcia. Organ nadzoru podkreślił, że powoływane orzeczenie znajduje w jego ocenie pełne zastosowanie do sytuacji faktycznej, zaistniałej w rozpatrywanym przypadku. Wskazując natomiast na § 59 statutu Miasta R., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie uchwalenia statutu Miasta R. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...], nr [...], poz. 2193) stwierdził, że uchwała nr [...] została podpisana przez osobę nieuprawnioną. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miasta R. zadecydowała o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] nr [...]. Sąd stwierdził z urzędu, że wobec tej uchwały dnia [...] zostało podjęte przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały z dnia [...] w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Na to rozstrzygnięcie nadzorcze została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, oznaczona sygnaturą III SA/Gl 388/04. Skargą z dnia [...] Gmina R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...], wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Gmina stwierdziła, że istotne znaczenie w sprawie ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca podkreśliła, że zarówno rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, jak i zarządzenia zastępcze wydane w trybie art. 98a ust. 2 podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 ustawy). Stawiając kwestię skutków zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego dla możliwości uczestniczenia tego radnego w obradach sesji i udziału w głosowaniu, skarżąca wyraziła pogląd, iż udział taki jest prawnie możliwy i skuteczny. Pogląd taki został uzasadniony tezą, iż wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego nie wywołuje skutku w postaci natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy. do zarządzenia zastępczego mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 98, zaś zgodnie z art. 98 ust. 5 ustawy: "rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd". Stąd gdy zarządzenia zastępcze dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przewodniczącego rady gminy lub jego zastępcy, to może on skutecznie zwoływać sesje rady i im przewodniczyć, do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, co w rozpoznawanym przypadku nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i podkreślając iż zarządzenie zastępcze ma charakter deklaratoryjny, a art. 98 ustawy znajduje do niego zastosowanie odpowiednie, a nie wprost. Według Wojewody przepis art. 98 ust. 5 ustawy nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego, dlatego też nie może być do niego stosowany. Konstrukcja prawna prawomocności sprawdza się w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ustawy, trudno natomiast stosować art. 98 ust. 5 ustawy do zarządzeń zastępczych, skoro skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu następuje z dniem ziszczenia się ustawowej przesłanki. Za uznaniem deklaratoryjnego charakteru przedmiotowych rozstrzygnięć przemawia zarówno cel tzw. przepisów antykorupcyjnych, jak i treść art. 191 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a także § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym (Dz. U. nr 37, poz. 350). W końcowej części wywodów Wojewoda sformułował dodatkowy zarzut, że bez względu na słuszność dotychczasowych argumentów należy uznać, że sesja rady Miasta R. z dnia [...] zwołana została przez osobę nieuprawnioną, albowiem Wiceprzewodniczący Rady Miasta Z.C. nie był uprawniony do zwołania sesji Rady Miasta, jeżeli na sesji był obecny Przewodniczący Rady – T.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gmin sprawowany jest w oparciu o kryterium legalności. Nieważne są zatem uchwała lub zarządzenie organu, sprzeczne z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy). O nieważności takiej uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od ich doręczenia. Aby zastosować środki nadzoru, właściwy organ jest zobowiązany wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, przekraczającą granice nieistotnego naruszenia prawa. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] nr [...] jako sprzecznej z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż zadaniem przewodniczącego Rady jest organizowanie pracy Rady oraz prowadzenie jej obrad. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swych zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego przejmuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...], należy mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie to zostało wydane w związku z zarządzeniem zastępczym Wojewody z dnia [...], stwierdzającym wygaśnięcie mandatu Przewodniczącego Rady Miasta R., T.W. Okoliczność ta i skutki przez nią wywołane były przywoływane jako argumenty uzasadniające stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem okoliczność, czy T.W. – Przewodniczący Rady Miasta w R.- wobec wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia jego mandatu z dniem [...], mógł skutecznie zwoływać sesje Rady Miasta i im przewodniczyć, do czasu uprawomocnienia się zarządzenia zastępczego. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga rozważenia skutków odesłania zawartego w przepisie art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nakazującego odpowiednie stosowanie art. 98 tej ustawy do zarządzeń zastępczych. Art. 98a ustawy reguluje kwestie wydawania przez organ nadzoru nad działalnością gmin zarządzeń zastępczych. Stosownie do tego przepisu, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego (.....), nie podejmuje uchwały (.....), wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu wskazanego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Do wydawanych w tym trybie zarządzeń, zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stosuje się odpowiednio przepisy art.. 98 tej ustawy, dotyczące rozstrzygnięć nadzorczych. Przepisy te regulują również kwestie prawomocności rozstrzygnięć nadzorczych. Zgodnie z art. 98 ust. 5 ustawy, rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Wskazać należy wszakże, iż rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Wobec tego nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność (skuteczność) decyzji administracyjnych. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów k.p.a. w kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To odesłanie nie obejmuje zatem regulacji k.p.a., dotyczących wykonalności decyzji administracyjnych. Wykonalność (skuteczność) rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody należy więc łączyć z jego prawomocnością. Zgodnie z ogólnie przyjętą konwencją terminologiczną ustawodawca użył pojęcia "prawomocność" w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na uwadze jego niezaskarżalność do sądu administracyjnego. Przyjęta zatem przez art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że w sytuacji wniesienia skargi, bez rozpoznania sprawy przez sąd, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie uzyska przymiotu prawnej skuteczności. W ten sposób przepis art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, mówiący o przesłankach prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, daje gminie tymczasową ochronę prawną przed skutkami nieprawomocnych a kwestionowanych przez nią ingerencji organu nadzorczego. Nie podważa to oczywiście faktu wywołania skutków prawnych przez prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze z mocą ex tunc. Za tak rozumianą koncepcją prawomocności Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się m.in. w orzeczeniach z 21 marca 1991 r., SA/Wr 168/91 (ONSA 1991 r. Nr 1,poz. 28), 16 września 1993 r., SA/Kr 1501/93 (ONSA 1994 r. Nr 4, poz. 134) i 1 czerwca 2000 r., II SA 1331-1332/00 (OSP 2000, Nr 9). Dopełnienie powyższych regulacji stanowi art. 78 Konstytucji, gwarantujący stronom możliwość skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania w procedurach odbiegających od k.p.a. Wreszcie sformułowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji zasada, wg której "samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej", jest instytucjonalnym zapewnieniem jednostkom samorządu terytorialnego również tymczasowej ochrony przed ingerencją organów nadzoru do czasu upływu terminu zaskarżenia ich aktów bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd. Ta zasada musi być traktowana jako systemowa wskazówka interpretacyjna przepisów, dotyczących wykonalności aktów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Wskazane wyżej zasady dotyczące rozstrzygnięć nadzorczych, mają zastosowanie również w istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii skuteczności wydawanych zarządzeń zastępczych. Jak już bowiem wskazano, zgodnie z brzmieniem art. 98a ust. 3 ustawy – przepis art. 98 stosuje się odpowiednio do wydawanych przez wojewodę zarządzeń zastępczych. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu oznacza, że zarządzenie zastępcze staje się materialnie prawomocne, a więc i wykonalne, z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu, bądź z datą jej oddalenia lub odrzucenia przez sąd. Stanowisko to jest utrwalone i powszechnie akceptowane w judykaturze, a jego aktualność potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 67104 (nie publ.). Wydane przez Wojewodę [...] zarządzenie zastępcze z dnia [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego T.W. nie stało się prawomocne i nie wywołało skutków prawnych w czasie podejmowania na sesji Rady Miasta R. z dnia [...] uchwały nr [...], dotyczącej wyrażenia zgody na zbycie urządzeń rozdzielni SN stacji transformatorowej przy ul. [...] w R. Zarządzenie zastępcze, stanowiące przesłankę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...], zostało bowiem w ustawowym terminie w dniu [...] zaskarżone do sądu administracyjnego (sygn. akt II SA/Ka 3338/03) i sąd ten - w dacie podejmowania uchwały, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - nie odrzucił, ani też nie oddalił skargi. To z kolei oznacza, że zarządzenie zastępcze nie uzyskało jeszcze atrybutu prawomocności i w związku z tym nie było wykonalne. W oparciu o powyższe nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody dotyczącym natychmiastowej wykonalności zarządzenia zastępczego, zwłaszcza zaś z zawartym w odpowiedzi na skargę stwierdzeniem, że art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje zastosowania do zarządzeń zastępczych, gdyż - jak uzasadnia organ nadzoru - przepis ten "nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego". Podkreślenia wymaga zwłaszcza, iż pogląd ten pozostaje w sprzeczności z literalną treścią art. 98a ust. 3 ustawy, wyraźnie wskazującą na odpowiednie stosowanie do zarządzeń zastępczych wojewody przepisu art. 98, w tym również regulacji dotyczących prawomocności rozstrzygnięć nadzorczych, których stosowania ustawodawca nie wyłączył w odniesieniu do zarządzeń zastępczych. Niezasadnym jest również stwierdzenie organu nadzoru, jakoby sesja z dnia [...] nie była sesją Rady Miasta., a tylko "nieformalnym zebraniem radnych". Sytuacja bowiem zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną miałaby miejsce dopiero wówczas, gdyby zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego uzyskało przymiot prawomocności. Odnosząc się do stanowiska Wojewody w kwestii braku uprawnienia Wiceprzewodniczącego Rady Miasta – Z.C. - do zwołania sesji Rady Miasta, z uwagi na obecność na tejże sesji Przewodniczącego Rady – T.W., stwierdzić należy, iż zarówno z treści art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jak i § 26 ust. 3 Statutu Miasta R., wynika, że przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, co stanowi jego prerogatywę, z której może w każdej sytuacji skorzystać. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA 1525/00, zagadnienie przejmowania obowiązków przewodniczącego rady gminy przez jego zastępców należy do problematyki czysto regulaminowej. Podnoszony przez organ nadzoru brak pisemnego upoważnienie do zwołania Radu Miasta dla wiceprzewodniczącego, nie wpływa na ważność obrad i podjętych tego dnia uchwał. Wbrew twierdzeniom Wojewody, stwierdzone uchybienie w ocenie Sądu nie ma charakteru "istotnego naruszenia prawa", stąd pozostaje bez wpływu na ważność uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Mając na względzie podniesione argument, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 152 powołanej ustawy, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Akt nadzoru objęty niniejszym postępowaniem nie podlegał wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się, a zatem z chwilą uchylenia tegoż aktu bezprzedmiotowym było orzekanie w przedmiocie jego wykonalności, jak również o zakresie wykonalności po jego uchyleniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, sprowadzające się do kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika oraz zwrot kosztów dojazdu, oparte zostało na przepisach art. 200 i art. 205 § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z § 18 ust. 1 pkt lc rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).