II SA/Gl 150/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice-Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Sośnicowicach z dnia 13 grudnia 2005 r. nr XXVIII/269/2005 w przedmiocie regulaminu w sprawie dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 9, § 10, § 15, § 16, § 17, § 20 , § 22 ust. 3 i 4, § 12 ust. 5, § 13 ust. 3, § 26 ust. 2, § 27 ust. 4, § 28 ust. 1. Zaskarżoną uchwałą nr XXVIII/269/2005 z 13 grudnia 2005 r. Rada Gminy w Sośnicowicach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), określiła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sośnicowice. Uchwała została ogłoszona w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 26 lutego 2006 r. Nr 10, poz. 385 i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Skargą z dnia 31 grudnia 2012 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice – Zachód zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej postanowień zawartych w § 9, § 10, § 12 ust. 5, § 13 ust. 3, § 15, § 16, § 17, § 20, § 22 ust. 4, § 26 ust. 2, § 27 ust. 4, § 28 ust. 1, zarzucając rażące naruszenie art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – poprzez określenie w § 9, § 10, § 15, § 16, § 17, § 20 i § 22 ust. 4 zagadnień, które zgodnie z przepisem art. 6 ust. 3 ustawy, winny być określone w umowie, a zatem z przekroczeniem przez Radę Gminy przyznanej jej ustawą kompetencji, a nadto poprzez upoważnienie w § 12 ust. 5, § 13 ust. 3 i § 26 ust. 2 przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do określenia wzorów dokumentów, przy braku delegacji do takiego działania, jak również przekroczenie kompetencji przez Radę Gminy poprzez ustalenie w § 27 ust. 4 regulaminu, że przedsiębiorstwo ma prawo do pobierania wynagrodzenia za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci oraz ustalenie w § 28 ust. 1, że wydane warunki przyłączenia do sieci mogą, za zgodą odbiorcy, również obowiązek wykonania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. Na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. Prokurator objął zaskarżeniem także przepis § 22 ust. 3 uchwały, zarzucając rażące naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy i wnioskując o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu wskazano, że radzie gminy przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednakże jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przepis art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje, że regulamin zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków powinien określać, co najmniej, takie kwestie jak: minimalny poziom usług, szczegółowe warunki i tryb zawierania umów, warunki przyłączania do sieci, techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, sposób odbioru przyłącza, sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i parametrów wody i ścieków, standardy obsługi odbiorców usług oraz warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Jakkolwiek zgodnie z postanowieniem § 1 uchwały, regulamin przyjęty przez Radę Gminy w Sośnicowicach określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego na terenie gminy, a także prawa i obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorców, to jednak niektóre jego postanowienia wykraczają poza upoważnienie dane gminnemu prawodawcy. Dotyczy to przepisów § 9 (określa terminy, na jakie zawierana może być umowa o przyłączeniu do sieci), § 10 (stanowi o formie zmiany warunków umowy, § 15, 16, 17 (dotyczą przyczyn rozwiązania umowy, jej wypowiedzenia i wygaśnięcia), § 20 (określa minimalną i maksymalną długość okresu obrachunkowego), § 22 ust. 3 i 4 (odnosi się do faktur i terminów płatności oraz odsetek). Z przepisu art. 6 ust. 3 ustawy wynika, że kwestie dotyczące m. in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Jednocześnie, nie może budzić wątpliwości, że "narusza prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej" (tak zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06). Nadto, zaskarżony § 12 ust. 3 regulaminu przewiduje, że wzór wniosku o zawarcie umowy z odbiorcą może określić przedsiębiorstwo. Podobnie przewiduje 13 ust. 3 w stosunku do umowy z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym może określić przedsiębiorstwo. Z kolei § 26 ust. 2 przewiduje, że przedsiębiorstwo określa wzór wniosku o przyłączenie do sieci. Zdaniem Prokuratora, uregulowania te naruszają prawo. Subdelegacja przez radę gminy na przedsiębiorstwo kompetencji do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej czy też wzoru wniosku o zawarcie umowy jest niedopuszczalna, jeżeli wyraźne upoważnienie do takiego działania nie wynika z ustawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 511/10). Odnosząc się do § 27 ust. 4 regulaminu wskazano na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto, z przepisu art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Tymczasem przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa do pobierania wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia do sieci prowadzi do powstania opłat o charakterze jednostronnie nałożonych na mieszkańców gminy danin publicznych, a żaden z powołanych w uchwale przepisów nie upoważnia do stanowienia takich przepisów przez radę gminy. Co prawda, art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uprawnia radę gminy do określenia warunków przyłączenia do sieci, tym niemniej przepis ten nie daje lokalnemu prawodawcy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie do procesu wodociągowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Kr 1570/11). Jak jednoznacznie stwierdził NSA, przepis ten [art. 19 ust. 2 pkt 4] nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, zob. także wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 8698/2011). Poprzez "wprowadzenie odpłatności za przyłączenie do procesu wodociągowania" rozumieć należy również ustalenie opłaty stanowiącej warunek wykonania przyłącza lub za wydanie dokumentacji warunku wykonania przyłącza (tak zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1576/11). Zatem przewidziana w § 27 ust. 4 zaskarżonej uchwały opłata została wprowadzona bez podstawy prawnej. W konsekwencji przepis ten w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczenia opłaty wykracza poza prawotwórcze kompetencje Rady, ustalone odrębnymi przepisami, bowiem w aktualnym stanie prawnym nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do regulowania takich kwestii. W przepisie 28 ust. 1 regulaminu postanowiono, że warunki techniczne przyłączenia do sieci mogą obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zgodnie z § 28 ust. 2, w takiej sytuacji przed wydaniem warunków, przedsiębiorstwo i osoba ubiegająca się, są zobowiązani do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę. Przepisy te są niezgodne z art. 15 ust. 1 ustawy, który nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w Studium oraz planach miejscowych, w zakresie ustalonym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Przepis § 28 ust. 1 dopuszcza możliwość scedowania tego obowiązku na odbiorcę i bez podstawy prawnej uzależnia ustalenie warunków przyłączenia od wybudowania przez odbiorcę samej sieci. Zobowiązanie odbiorcy do budowy urządzeń innych niż wskazane w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, w tym zakresie rada przekroczyła delegację ustawową wynikająca z art. 15 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 października 2010 r., sygn. II SA/Go 511/2010). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a sygnalizowane naruszenia prawa są nie tylko istotne, ale należy je uznać za rażące, uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Sośnicowice uznał zarzuty skargi za zasadne i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, a zaskarżone postanowienia uchwały Rady Gminy w Sośnicowicach w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, naruszają zakres delegacji ustawowej, przyznanej temu organowi z mocy art. 19 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, wkraczając częściowo w materię, podlegającą regulacji w umowie, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy (§§ 9, 10, 15, 16, 17, 20, 22 ust. 3 i 4 uchwały) oraz upoważniając przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do określania wzoru dokumentów bez podstawy prawnej (§§ 12 ust. 5, 13 ust. 3, 26 ust. 20 i pobierania wynagrodzenia za wykonywanie niektórych czynność, czym bez upoważnienia ustawowego nałożono obowiązki na odbiorców usług (§ 27 ust 4, § 28 ust. 1). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychylił się do obszernej argumentacji Prokuratora dotyczącej rodzaju i charakteru naruszenia prawa, popartej orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 ustawy określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii, dotyczącej sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń stron (§§ 20, 22 ust. 3 i 4 uchwały), a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia (§§ 9, 15, 16 i 17) oraz formy zmiany umowy (§ 10). Tego rodzaju materia nie podpada pod zakres regulaminu, wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy (szczegółowe warunki i tryb zawierania umów oraz sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach). Z kolei pod pojęciem "warunków przyłączenia do sieci" i "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" (art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy), nie mieści się określenie wzoru wniosków o przyłączenie do sieci i wykonanie przyłącza (§§ 12 ust. 5, 13 ust. 3, 26 ust. 2) ani upoważnienie przedsiębiorstwa do pobierania opłat za czynności z tego tytułu (§ 27 ust. 4). Zasadnie też zarzucono, że brak podstawy prawnej do przyjmowania przez odbiorcę usług obowiązku wykonania innych urządzeń, niż określone w umowie (§ 28 ust. 1 ). Powyższe naruszenia prawa nie mogą być uznane za nieistotne, stąd też zachodziła podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych zapisów uchwały w drodze stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Pomimo uwzględnienia skargi, sąd administracyjny nie dopatrzył się przesłanek do orzekania o niewykonalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 152 w/w ustawy, jako że akt ten wszedł w życie po upływie 14 dni od publikacji, a zatem dopiero po uprawomocnieniu się wyroku podlegać on będzie ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Woj. Śląskiego i wywoływać skutki prawne. Zdaniem składu orzekającego, w tym względzie należy odwołać się do treści art. 61 § 3 cyt. ustawy, który to przepis wyłącza możliwość wstrzymania wykonania przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Stąd też nie podzielono odmiennych poglądów, prezentowanych w orzecznictwie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawach o sygn. akt: I OSK 639/12, II OSK 2125/12 i I OSK 1345/12).