II SA/Gl 152/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z (...). nr (...), 2.orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3.zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółki (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. [...] Sp. z o.o. (późniejsza nazwa: Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o.) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z wnioskiem o niezwłoczne podjęcie działań w celu wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w rejonie ul. [...] w M. i zobowiązanie ich inicjatora i wykonawcy do przywrócenia stanu pierwotnego. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem zarzutów było m. in. wykonanie robót makroniwelacyjnych na działce nr [...] w S., przylegającej do terenu Spółki, skutkujące powstaniem skarpy o wysokości [...] m. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie m. in. w sprawie prac prowadzonych w bezpośrednim sąsiedztwie firmy o aktualnej nazwie Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że inwestor –[...] s.c. – prowadził prace budowlane na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...],[...],[...] w S. na podstawie udzielonych pozwoleń na budowę. Działki te nie graniczą bezpośrednio z terenem [...] spółka z o.o. Natomiast prace porządkowe terenu, niwelacyjne lub ziemne, nie związane bezpośrednio z robotami budowlanymi, nie podlegają prawu budowlanemu. W odwołaniu od tej decyzji spółka [...] podniosła, że organ niezasadnie odmówił uznania robót ziemnych (niwelacyjnych) na działce [...] za roboty budowlane. Roboty te doprowadziły do nielegalnej zmiany ukształtowania terenu. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż decyzja z dnia [...] r. nr [...] została wydana przedwcześnie z uwagi na nienależycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. W szczególności nie dokonano ustalenia przedmiotu sprawy, nie zbadano właściwości organu, nie ustalono w poprawny sposób stron postępowania, nie zbadano też rodzaju wykonywanych robót. W efekcie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie nr [...] znak [...] przekazujące do Starostwa Powiatowego w B. – Wydziału Ochrony Środowiska jako organu właściwego sprawę nielegalnego wykonywania robót makroniwelacyjnych na działce nr [...], powodujących diametralną zmianę stosunków wodnych w tym rejonie oraz zagrożenie zalewaniem zlokalizowanego powyżej Zakładu [...] Sp. z o.o. wodami powierzchniowymi z całego przyległego terenu. Postanowienie zostało wydane w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy w części dotyczącej robót makroniwelacyjnych. Na postanowienie to [...] Sp. z o.o. w ustawowym terminie wniosło zażalenie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz błędne uznanie, iż roboty makroniwelacyjne związane z prowadzoną przez inwestora budową nie stanowią robót budowlanych. Jednocześnie wskazano, że działka [...] jest aktualnie oznaczona jako działki [...],[...],[...] i [...]. Jak wynika z akt sprawy, działki te należą do Skarbu Państwa i są w posiadaniu [...] S.A. w W. Przekazując zażalenie do organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że działka [...] nie jest własnością inwestora lecz Skarbu Państwa i nie była objęta pozwoleniem na budowę toteż prace prowadzone na jej terenie przez inwestora nie mają charakteru prac budowlanych. Natomiast prace makroniwelacyjne nie podlegają badaniu przez organy nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej oznaczenia organu i wskazał Starostę Powiatowego w B. jako organ, do którego przekazano sprawę, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż uznanie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy jest uzasadnione. Roboty ziemne na działce [...] nie były bowiem związane z robotami budowlanymi a tym samym nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wszczęte przez organ I instancji postępowanie administracyjne winno podlegać umorzeniu w części dotyczącej przekazanej sprawy tj. makroniwelacji terenu w obrębie działki [...]. W konsekwencji zaleceń zawartych w postanowieniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej robót makroniwelacyjnych na działce nr [...] z uwagi na bezprzedmiotowość roszczenia. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż po stwierdzeniu swojej niewłaściwości przekazał przedmiotową sprawę organowi właściwemu, a tym samym postępowanie w sprawie prowadzone do tej pory przez organ nadzoru budowlanego winno zostać umorzone. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, ze względu na brak naruszenia przepisów prawa budowlanego, jest bezprzedmiotowe. Prawo budowlane dotyczy tylko obiektów budowlanych. Roboty niwelacyjne nie zostały wykonane na działkach objętych pozwoleniem na budowę, zatem nie można ich traktować jako robót przygotowawczych. Roboty takie mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Zarówno postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w przedmiocie przekazania sprawy do rozpoznania Staroście B., jak i decyzja WINB z dnia [...] r. umarzająca postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostały zaskarżone przez [...] do sądu administracyjnego. W sprawie o sygn. II SA/Gl 864/05 wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r., wydanym w przedmiocie przekazania sprawy organowi właściwemu w zakresie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienie WINB z dnia [...] r. i poprzedzające je postanowienie PINB w B. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja zapadła bez dostatecznego ustalenia stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., uchylając umarzającą postępowanie administracyjne decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał organowi I instancji jakie ustalenia winien poczynić w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Po otrzymaniu wspomnianej decyzji organ I instancji w istocie nie przeprowadził jednak żadnego postępowania i nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń. Nadal zatem przedmiot sprawy pozostaje w istocie niejasny, nie zbadano też zakresu wykonywanych robót określanych jako makroniwelacyjne a zawarte w uzasadnieniu stwierdzenia dowodzące, iż zdaniem organu przedmiotem sprawy nie są prace związane z prowadzeniem budowy szklarni lecz zmiana stosunków wodnych nie znajdują jednoznacznego oparcia w materiale dowodowym. Wydanie przez organy postanowienia przekazującego sprawę robót makroniwelacyjnych jako sprawę z zakresu stosunków wodnych innemu organowi było w ocenie Sądu przedwczesne, nie poparte ustaleniem przedmiotu i okoliczności sprawy administracyjnej. Nie zbadano i nie oceniono jaki był rodzaj i charakter prowadzonych przez [...] S.C. prac na terenie przedmiotowej działki, uznając , iż roboty nie ujęte w pozwoleniu na budowę i prowadzone nie na działkach objętych pozwoleniem lecz na działce sąsiedniej automatycznie nie mogą pozostawać w żadnym funkcjonalnym związku z prowadzoną inwestycją. Bez dodatkowych ustaleń organ II instancji, w ślad za organem pierwszoinstancyjnym uznał też, że wszczęte postępowanie dotyczy stosunków wodnych i tym samym nie podlega organom nadzoru budowlanego. Natomiast wyrokiem z dnia 6 lipca 2007 r. w sprawie o sygn. II SA/Gl 1043/05 wydanym w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję WINB z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB w B. z dnia [...] r. W tej sprawie uznano, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, chroniąc w ten sposób stronę przed skutkami nieznajomości prawa w zakresie m.in. formułowania żądań i kierowania ich do właściwych organów. W konsekwencji od momentu przekazania podania organowi właściwemu organ, który w trybie art. 65 § 1 k.p.a. podanie przekazał nie może już dokonywać dalszych, związanych ze sprawą ustaleń i ocen ani też wydawać w sprawie jakichkolwiek rozstrzygnięć, w tym nie może oceniać przedmiotowości bądź bezprzedmiotowości postępowania. Nie może też umarzać prowadzonego przez siebie postępowania albowiem w istocie nie prowadził on jeszcze postępowania w sprawie lecz jedynie czynności wstępne, wyjaśniające kwestię właściwości organów. Art. 65 § 1 k.p.a. reguluje bowiem wyłącznie ustalenie braku właściwości organu w fazie wszczęcia postępowania nie odnosi się natomiast do sytuacji, w której w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ stwierdzi utratę swej właściwości. W takich przypadkach, do których nie odnosi się już zawarta w art. 65 § 1 k.p.a. regulacja, prowadzący sprawę organ administracji publicznej winien umorzyć prowadzone postępowanie albowiem w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W konsekwencji Sąd przyjął, że dopóki postanowienie przekazujące pozostawało w obrocie prawnym dopóty organ nadzoru budowlanego nie był władny wydawać jakichkolwiek kolejnych, odnoszących się do sprawy administracyjnej rozstrzygnięć. Tym samym wydanie, już po przekazaniu podania, zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie robót makroniwelacyjnych narusza wskazane przepisy proceduralne art. 65 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. Należy wskazać że w zakresie, w jakim sprawa została przekazana do rozpoznania Staroście B., organ ten w pierwszej kolejności uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę Wójtowi Gminy P. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. Rozpoznając sprawę Starosta B. zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] do czasu rozpoznania przez sąd administracyjny skargi w sprawie dotyczącej legalności przekazania sprawy przez organy nadzoru budowlanego Staroście. Po wyroku wydanym w sprawie o sygn. II SA/Gl 864/05 postępowanie zostało podjęte postanowieniem Starosty B. z dnia [...] r., a następnie umorzone decyzją z dnia [...] r. z powołaniem się na treść tego wyroku. Rozpoznając sprawę po wydaniu przez Sąd wyroków z dnia 6 lipca 2007 r., PINB w B. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie robot prowadzonych na działkach [...],[...],[...] i [...] w rejonie [...]. Podano, że na działkach nie zostały wykonane żadne roboty budowlane w rozumieniu prawa budowlanego, co zostało potwierdzone oględzinami i sporządzoną dokumentacją fotograficzną. Tego samego dnia, [...] r. organ I instancji powtórnie przekazał sprawę do rozpoznania Staroście B., określając ją jako dotyczącą przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Wskazano, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy prawa budowlanego, albowiem niwelacja terenu nie jest robotą budowlaną. W zakresie zatem, w jakim zarzuty strony dotyczą oddziaływania niwelacji na grunty spółki [...], sprawa winna być rozpatrzona z zastosowaniem przepisów prawa wodnego. Oba te rozstrzygnięcia zostały zaskarżone przez spółkę [...] W konsekwencji WINB w dniu [...] r. wydał dwa akty administracyjne. Decyzją nr [...] uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podkreślił, że nie zostały ustalone istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności organ nadzoru winien w odniesieniu do instytucji prawa budowlanego scharakteryzować wykonane roboty a dopiero potem rozstrzygać o przedmiotowości prowadzenia postępowania. Natomiast postanowieniem nr [...] uchylono w całości postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. w sprawie przekazania sprawy do rozpoznania Staroście B. Także w tym przypadku wskazano, że organ nadzoru winien w pierwszej kolejności scharakteryzować wykonane roboty, co umożliwi ich prawną kwalifikację i ustalenie organu kompetentnego do załatwienia sprawy. Po raz kolejny prowadząc postępowanie w sprawie robót budowlanych i makroniwelacyjnych w rejonie [...] , PINB w B. w dniu [...] r. dokonał oględzin działek nr [...],[...],[...] i [...]. W protokole zapisano, że na działkach tych nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych. Brak jest jakiegokolwiek obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. Nie stwierdzono różnic w stosunku do stanu z [...] r. Teren działek jest płaski i niezabudowany. Protokół uzupełniono dokumentacją fotograficzną. W piśmie z dnia [...] r. spółka [...] podniosła zarzut, że organ nadzoru budowlanego wadliwie odmawia uznania wykonanych robót niwelacyjnych za roboty budowlane, są to bowiem roboty przygotowawcze, o jakich mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. Decyzją z [...] r. nr [...] PINB w B. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych, tj. ziemnych i makroniwelacyjnych na przedmiotowych działkach, wykonywanych w [...] r. przez zakład [...]. Wskazano, ze postępowanie było prowadzone w związku z zarzutem wykonania nielegalnych robót makroniwelacyjnych. Przedmiotem postępowania są zatem domniemane roboty budowlane, to jest ziemne i makroniwelacyjne. Ustalono, że w stosunku do działek objętych postępowaniem nie występowano o udzielenie pozwolenia na budowę. Kontrola działek potwierdziła, że na działkach brak jest obiektów budowlanych. Teren jest płaski i niezabudowany. Organ stwierdził zatem, że nie wykazano naruszenia art. 41 prawa budowlanego. Wskazany przez wnioskodawcę jako inwestor zakład ogrodniczy nie prowadził na tych działkach żadnych robót budowlanych ani przygotowawczych ziemnych i makroniwelacyjnych, mających na celu przygotowanie terenu pod budowę obiektów budowlanych. Skoro prace przygotowawcze mogą być prowadzone tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę, a działki takim pozwoleniem nie są objęte i nie powstał na nich żaden obiekt budowlany, to roboty niwelacyjne nie mogą być uznane za podlegające właściwości prawa budowlanego. Umorzenie postępowania uzasadnia zatem fakt, że na działkach nie prowadzono robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji spółka [...] zarzuciła ignorowanie przez organ zarówno dotychczasowych zaleceń organu II instancji jak i zaleceń sformułowanych przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. II SA/Gl 1043/5. Podniesiono, że prawidłowe wykonanie ustaleń faktycznych winno wykazać na działce [...] uwarstwienie skarpy powstałej na skutek przemieszczenia w toku robót niwelacyjnych ziemi z działek [...],[...] i [...] na działkę [...]. Rozpoznając odwołanie organ II instancji zwrócił się do Starosty B. o informację na temat stanu postępowania prowadzonego przez ten organ w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Ustalono, że postępowanie to, uprzednio zawieszone, zostało podjęte postanowieniem z [...] r. (jak wyżej już zaznaczono, w następnej kolejności Starosta postępowanie to umorzył decyzją z [...] r.). W takim stanie rzeczy WINB zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie prowadzone przez ten organ. W uzasadnieniu podano, że organ szczebla powiatowego prowadził postępowanie w sprawie robót ziemnych i niwelacyjnych wykonanych na działce [...] (obecnie podzielonej na cztery odrębne działki), które zdaniem wnioskodawcy spowodowały zmianę stosunków wodnych i zagrożenie zalewaniem działki sąsiedniej. Ustalono, że prace te nie są związane z wykonywaniem robót budowlanych na tych działkach, zatem sprawa nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z właściwością została ona przekazana Staroście B., który podjął uprzednio zawieszone postępowanie. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Gl 1043/05, postępowanie winno toczyć się przed organem właściwym, którym jest Starosta, a organ nadzoru nie może umorzyć postępowania w sprawie, dopóki pozostaje w obrocie postanowienie o przekazaniu. W skardze do sądu administracyjnego spółka [...] wniosła o uchylenie wydanej decyzji. Wyjaśniła, że wspólnicy gospodarstwa ogrodniczego, państwo M. przekroczyli granice terenu objętego udzielonym pozwoleniem na budowę w trakcie wykonywania robót przygotowawczych, polegających na niwelacji terenu. W konsekwencji zostało zmienione ukształtowanie terenu działek należących do Skarbu Państwa, przylegających do nieruchomości skarżącej Spółki. Teren został wyrównany do jednakowej wysokości a na skutek przesunięcia mas ziemi dla uzyskania niwelety, od strony działki skarżącej doszło do powstania skarpy o wysokości ok. 1 metra. Inwestor nie wykonał żadnych zabezpieczeń tej skarpy, w szczególności w zakresie odprowadzania wód opadowych. Zarzucono organom nadzoru budowlanego opieszałość i nieudolność. Zwrócono uwagę, że niezasadnie odmówiono uznania wykonanych robót ziemnych za roboty budowlane- przygotowawcze. Podniesiono także, że umorzenia nie może uzasadniać fakt podjęcia postępowania przez Starostę B., organ ten bowiem decyzją z [...]r. umorzył postępowanie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wykonane prace nie mogą zastać zakwalifikowane jako prace przygotowawcze, albowiem teren nie był objęty pozwoleniem na budowę. Zmiana stosunków wodnych na gruncie nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, została przekazana organowi właściwemu, który postanowieniem z dnia [...] podjął postępowanie w sprawie. Z uwagi na powyższym, postępowanie prowadzone w organie niewłaściwym podlegało umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ odwoławczy wadliwie rozpoznał stan faktyczny, odnoszący się do procesowego aspektu sprawy. Z treści zapadłych orzeczeń wynika, że sprawa przedmiotowych robót niwelacyjnych nie została skutecznie przekazana innemu organowi do rozpoznania. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/GL 864/05 zostały uchylone postanowienia organów obu instancji wydane w kwestii przekazania sprawy Staroście B. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że postanowienie Starosty z dnia [...] r. o podjęciu uprzednio zawieszonego postępowania jest dowodem na zawisłość sprawy przed tym organem, było ono wszak aktem koniecznym dla procesowego zakończenia postępowania, co poświadcza decyzja Starosty z [...] r. o jego umorzeniu. Nie była również skuteczna próba przekazania sprawy Staroście B., podjęta przez PINB w B. postanowieniem z dnia [...] r., zostało ono bowiem uchylone przez WINB postanowieniem z dnia [...] r. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołująca się do skutków przekazania sprawy do rozpoznania Staroście B., nie znajduje wobec powyższego oparcia w stanie faktycznym. Wniosek skarżącego dotyczący skutków robót niwelacyjnych, złożony w organie nadzoru budowlanego pozostaje do rozpoznania przez ten organ. Z tego powodu decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylająca rozstrzygnięcie i umarzająca postępowanie przed organem I instancji nie mogła pozostać w obrocie prawnym, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego nie może bowiem zostać uznane za bezprzedmiotowe z powodu zawisłości sprawy przed innym organem właściwym. Z tego względu powołanie się na stanowisko wyrażone przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. II SA/GL 1043/05 należy uznać za chybione, zostało ono bowiem sformułowane na gruncie odmiennego stanu faktycznego. Nie można zarazem zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, jakoby postępowanie przed organami nadzoru budowlanego podlegało umorzeniu ze względu na bezprzedmiotowość spowodowaną brakiem działań i obiektów podlegających regulacji prawa budowlanego. W tym zakresie, mimo długotrwałego postępowania, nie zostało prawidłowo ukierunkowane postępowanie dowodowe. Należy stwierdzić, że mimo upływu czasu, organy w istocie nie dostosowały się do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/GL 864/05. W wyroku tym, uchylając postanowienia organów obu instancji o przekazaniu sprawy jako dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie, Sąd wskazał, że nie zbadano zakresu robót określanych jako makroniwelacja, ograniczając się do stwierdzenia, że roboty nie były objęte pozwoleniem na budowę i nie prowadzono ich na działkach objętych pozwoleniem. Zarzut ten należy ocenić jako wciąż aktualny. Bezsporne jest, że inwestor dysponując pozwoleniem na budowę prowadził prace na działkach objętych pozwoleniem. Bezsporne jest także, że działka oznaczona pierwotnie nr [...] nie była objęta pozwoleniem, że na działce tej nie wzniesiono żadnego budynku. Okoliczność ta jest podnoszona przez organ I instancji jako argument za tym, że na działce tej nie były prowadzone żadne roboty budowlane i nie powstał żaden obiekt budowlany. W sporządzanych protokołach z kolejnych oględzin działka jest opisywana jako teren płaski, na którym nie wzniesiono żadnego obiektu "w rozumieniu prawa budowlanego". Wskazując, że przedmiotem postępowania są roboty niwelacyjne, nie określono jednak na czym te roboty polegały. Tymczasem w ciągu całego postępowania strona skarżąca podnosiła, że na skutek prac podjętych przez inwestora, doszło do wyrównania terenu dawnej działki [...], przez co na jej granicy z działką skarżącego powstała skarpa. Okoliczność ta nie znalazła żadnego odzwierciedlenia ani w poczynionych ustaleniach faktycznych, ani w dokonanej kwalifikacji prawnej. W istocie została zupełnie zignorowana, mimo że twierdzenie skarżącego o powstaniu takiej skarpy nie zostało obalone. Tymczasem okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy i od jej wyjaśnienia zależy jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez budowlę, stanowiącą wszak jeden z rodzajów obiektów budowlanych, należy rozumieć m. in. budowle ziemne. Ta kategoria budowli nie została w ustawie bliżej scharakteryzowana. Budowla ziemna jest obiektem budowlanym, jeżeli spełnia warunki określone w art. 3 pkt 1a), czyli stanowi całość techniczno-budowlaną. Nie jest przy tym konieczne, aby budowla taka była wyposażana w jakieś dodatkowe instalacje czy urządzenia. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji. Za taką całość można uznać także skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkującego powiększeniem płaskiej części terenu (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06, ONSAiWSA 2007/6/133 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. II SA/GL 55/08 nie publ.). W sprawie wymaga zatem dokładnego zbadania, jakie roboty na działce zostały wykonane, jaki skutek kryje się pod twierdzeniem, że przeprowadzono roboty "makroniwelacyjne". Po poczynieniu w tym zakresie ustaleń, organ winien ocenić, czy skutki te można zakwalifikować jako wykonanie budowli ziemnej. Od stanowiska w tym zakresie będzie zależało, czy sprawa dotyczy obiektu budowlanego i robót budowlanych regulowanych prawem budowlanym i należy do kompetencji nadzoru budowlanego. Natomiast należy się zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji, że zgodnie z art. 41 ust. 2 prawa budowlanego, prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że wykonanie niwelacji terenu, określonej jako rodzaj prac przygotowawczych, na terenie objętym pozwoleniem jest legalne. Nie oznacza to jednak, że wykonanie takich prac poza terenem budowy jest obojętne z punktu widzenia prawa budowlanego i nie może stanowić przypadku samowoli budowlanej, jeśli skutkuje powstaniem obiektu budowlanego. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.