II SA/Gl 152/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi T. S.A. w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 16 grudnia 2024 r. nr WINB-WOA.7721.274.2024.ZS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (PINB) w toku postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej P., przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że na istniejącej wieży, poza antenami będącymi przedmiotem postępowania, zamontowano anteny innego operatora, tj. T. S.A. w W. (zwanej dalej skarżącą lub inwestorem). W związku z powyższym roboty związane z montażem tych anten wyłączono do odrębnego postępowania. Postanowieniem z dnia 5 marca 2024 r., skierowanym do strony skarżącej, PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr [...] w L. przy ul. [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Postanowienie doręczone zostało skarżącej w dniu 12 marca 2024 r. Wobec nie złożenia takiego wniosku, PINB decyzją z dnia 16 lipca 2024 r. nakazał skarżącej rozbiórkę elementów powyżej opisanej stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z 6 anten sektorowych (azymut 60°,150°,320°), anteny radioliniowej, okablowania oraz dwóch szaf sterujących. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył podstawy prawne wydanej decyzji, w tym również te dotyczące procedury legalizacyjnej. Stwierdził, że art. 49e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725; obecnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 418), normuje podstawę do działania organu nadzoru budowlanego w przypadku braku woli inwestora w zalegalizowaniu samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, polegającej na niezłożeniu wniosku o legalizację, dokumentów legalizacyjnych czy też nieuiszczeniu opłaty legalizacyjnej, a także gdy inwestor nie zastosował się do nakazu wstrzymania samowolnie prowadzonych robót budowlanych. Decyzja wydana w oparciu o art. 49e powołanej ustawy stanowi zakończenie wdrożonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, a w postępowaniu odwoławczym konieczne jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny prawidłowości zakwalifikowania przez organ I instancji wykonanych robót budowlanych, celem ustalenia, czy organ ten zasadnie zastosował tzw. tryb legalizacji samowoli budowlanej określony w art. 48 i nast. Prawa budowlanego. W tym kontekście organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1743/21, wydany w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/GI 301/21, w którym stwierdzono, że montaż wsporników do anten, montaż szafy sterującej oraz montaż na istniejących wspornikach 6 anten stanowią przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a tym samym koniecznym było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że roboty budowlane polegające na montażu przez stronę skarżącą dodatkowych anten na istniejącej wieży wraz z okablowaniem oraz szaf sterujących, zostały zrealizowane po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przez P. Sp. z o.o., a zatem stanowią samowolną rozbudowę istniejącej stacji bazowej. Organ podkreślił, że w toku postępowania ustalono, iż skarżąca będąca inwestorem nie legitymuje się pozwoleniem na przedmiotową rozbudowę, a zatem z uwagi na stwierdzoną samowolę budowlaną zasadnie został wdrożony tryb legalizacyjny określony w art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Nadto, termin na złożenie wniosku o legalizację bezskutecznie już upłynął, dlatego koniecznym było wydanie nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że zarówno inwestorem, jak i współwłaścicielem urządzeń zamontowanych w wyniku rozbudowy jest skarżąca, a więc organ I instancji prawidłowo określił adresata zaskarżonej decyzji. Organ zwrócił także uwagę, że PINB w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji błędnie oznaczył jednostkę redakcyjną przepisu art. 49e Prawa budowlanego, na podstawie której została wydana decyzja, jednak nie wpływa to na jej prawidłowość. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 80 w zw. z art. 16, art. 8 i art. 6 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne uznanie instalacji urządzeń radiokomunikacyjnych i konstrukcji wsporczych na istniejącym obiekcie budowlanym, za prace wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia, dlaczego przedmiotowa instalacja wykracza poza zakres instalacji radiokomunikacyjnych i konstrukcji wsporczych, instalowanych na istniejących obiektach budowlanych, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w brzmieniu stosowanym w niniejszym postępowaniu (a w obecnym - art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a), ewentualnie które elementy ten zakres przekraczają; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji, która powinna zostać uchylona, a postępowanie umorzone jako bezprzedmiotowe; - art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) poprzez niezastosowanie, mimo, iż przedmiotowy obiekt w całości mieści się w jego dyspozycji, a zatem nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia; - art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie w stosunku do prac instalacyjnych zwolnionych z reżimu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie nakazu rozbiórki legalnego obiektu telekomunikacyjnego. Skarżąca wniosła przy tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że montując stację bazową telefonii komórkowej w 2018 r. zainstalowała stację bazową na istniejącej wieży innego operatora, która składa się m.in. z 6 anten sektorowych na 40 m n.p.t. (azymut 60, 150 i 320 stopni), anteny radioliniowej, okablowania i dwóch szaf sterujących na gruncie, a instalacja antenowa i konstrukcje wsporcze na wieży nie przekraczają wysokości 3 m. W jej ocenie skorzystała zatem z ówczesnego art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a). Wykonała przy tym pomiary gęstości mocy pola elektromagnetycznego i dokonała właściwych zgłoszeń organom ochrony środowiska. Następnie strona skarżąca odniosła się do pojęcia "stacja bazowa telefonii komórkowej" podając, że w zależności od jej rodzaju raz będzie konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, raz zgłoszenie prac budowlanych, w innych przypadkach nie będzie wymagać żadnych czynności administracyjnych. Zauważyła również, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że zakres wykonanych prac pozostaje poza sporem. Strona skarżąca przyznała, że w 2018 roku na już istniejącej wieży dokonała instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z 6 anten sektorowych (azymut 60°,150°,320°), anteny radioliniowej, okablowania oraz dwóch szaf sterujących. Organy administracji publicznej stwierdziły natomiast, że doszło do rozbudowy obiektu budowlanego. W konsekwencji istota sprawy sprowadza się do kwalifikacji wykonanych robót – bądź jako rozbudowy obiektu budowlanego, bądź też jako instalowaniu na obiekcie budowlanym urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Różnica jest o tyle istotna, że w tym pierwszym przypadku na rozbudowę istniejącego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, zaś w tym drugim roboty budowlane zwolnione byłyby zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia, jak i obowiązku zgłoszenia. W podobnej kwestii wypowiadał się już zarówno tut. Sąd jak i Naczelny Sąd Administracyjny prezentując pogląd, że mamy do czynienia z rozbudową istniejącej stacji bazowej, na co wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Pogląd ten został sformułowany w odniesieniu do tej samej, istniejącej już wcześniej wieży, na której wykonano przedmiotowe roboty budowlane i w odniesieniu do niemal identycznego zakresu tych robót. Wskazać zatem przyjdzie, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 191/17, oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego. Następnie NSA w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2492/17, oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku stwierdził, że zakwalifikowanie robót budowlanych jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1743/21 stwierdził z kolei, że trafnie organ odwoławczy uznał, że do rozbudowy konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ze wszelkimi konsekwencjami, w tym wynikającymi z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowa rozbudowa nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 29-30 tej ustawy. Zwieńczeniem rozważań w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych na przedmiotowej wieży jest prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 533/24. W ocenie obecnie rozpoznającego sprawę Sądu, zakres prac prowadzonych w tamtych sprawach był podobny, a wręcz tożsamy z tymi, które są objęte niniejszym postępowaniem. Co prawda, z uwagi na odrębność tego postępowania nie sposób mówić o związaniu w rozumieniu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a, jednakże ewentualna próba odmiennej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych nie znajduje uzasadnienia ani w orzecznictwie, ani też w obowiązujących przepisach prawa. Przypomnieć wypadnie, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny jest stacja bazowa telefonii komórkowej, stanowiąca całość funkcjonalno-techniczną. Przemawia to za koniecznością zakwalifikowania przedmiotu postępowania jako stacji bazowej, a nie (jak życzyłby sobie tego inwestor) jako antenowych konstrukcji wsporczych czy instalacji radiokomunikacyjnej. Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi budowy (rozbudowy) tych obiektów. Przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a), jak i poprzednio obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, dotyczą wyraźnie "instalowania", a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) budowli, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1607/24 i powołane w nim dalsze orzeczenia). W niniejszej sprawie wykonane przez skarżącą roboty polegały na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej o 6 anten sektorowych (azymut 60°,150°,320°), anteny radioliniowej, okablowania oraz dwóch szaf sterujących. Poza antenami umieszczone zostały urządzenia do ich obsługi, a także szafy sterujące. Zważywszy na rodzaj i charakter wykonanych robót budowlanych oraz prac instalacyjnych uznać trzeba, że wykraczają one poza zakres hipotezy normy zawartej w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego. Uzyskanie pozwolenia budowlanego konieczne było także z tego powodu, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi dodatkowe obciążenie konstrukcji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1799/22, potwierdził pogląd, wedle którego skoro w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na niej anten wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej, wraz z osprzętem, stanowi w takiej sytuacji przebudowę lub rozbudowę pierwotnej budowli. Roboty budowalne wykonane przy realizacji przedmiotowej stacji bazowej należy zatem zakwalifikować jako budowę - rozbudowę obiektu budowlanego. NSA zwrócił również uwagę w powołanym wyroku, że przepis art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego wprowadza wyjątek od zasady prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Wyjątek ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten może mieć zastosowanie do modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych, jeżeli na przykład ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach - w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych, czy też w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy czy przebudowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela i przyjmuje jako własny. W świetle powyższego nie znajdują również potwierdzenia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organ odwoławczy nie miał podstaw do rozróżnienia, które elementy stacji bazowej wykraczają poza zakres instalacji radiokomunikacyjnych i konstrukcji wsporczych, instalowanych na istniejących obiektach budowlanych, a ewentualnie które elementy ten zakres przekraczają. Całość prac stanowiła rozbudowę i zasadnym wobec tego okazało się zastosowanie art. 49e Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Dodać wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl