II SA/Gl 153/04

Sygn. akt II SA/Gl 153 / 04 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący - sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Sędziowie asesor WSA Iwona Bogucka sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant sekretarz sądowy Elwira Karasek po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2004 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie darowizny nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy R. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SA / Gl 153 / 04 U Z A S A D N I E N I E Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], wydanym z powołaniem się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...], w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie na rzecz Skarbu Państwa darowizny nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], z powodu niezgodności tejże uchwały z przepisem art. 19 ust. 2 powołanej ustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż z zapisu audio sesji Rady Miasta R. z dnia [...] wynika, że sesję otworzył oraz prowadził jej obrady T.W., w stosunku do którego, zarządzeniem zastępczym z dnia [...], nr [...], stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Powołując się na treść art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547), Wojewoda uznał, że mandat T.W. wygasł z mocy prawa w dniu [...], w związku z czym obrady prowadziła osoba nie będąca radnym. Ponadto stwierdził również, że w dniu [...] odbyło się tylko "nieformalne zebranie radnych", a nie sesja Rady Miasta. W dalszej części wywodów, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1244/01, organ ten stwierdził, że podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną nie tylko rażąco narusza art. 20 ustawy o samorządzie gminnym, lecz powoduje, że uchwała taka jest nieważna od chwili jej podjęcia. Podkreślił przy tym, że co prawda powołane orzeczenie odnosi się do sytuacji zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną, to jednak, w jego opinii, znajduje zastosowanie również w rozpatrywanej sprawie. Wskazując natomiast na treść § 59 statutu Miasta R., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie uchwalenia statutu Miasta R. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...], Nr [...], poz. 2193), stwierdził, że uchwała nr [...] została podpisana przez osobę nieuprawnioną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina R. wniosła o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od organu nadzoru zwrotu kosztów postępowania. Wniesienie skargi poprzedzała uchwała nr [...], o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], którą Rada Miasta R. podjęła w dniu [...]. W uzasadnieniu skargi Gmina stwierdziła, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podniosła ponadto, iż rozstrzygnięcia organu nadzorczego stanowią akt administracyjny szczególnego rodzaju, nie będący decyzją administracyjną, zatem nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność decyzji administracyjnych. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nakazuje odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów k.p.a. odnoszących się jedynie do kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Wskazując natomiast na treść art. 92, jako odstępstwo od reguły ogólnej zawartej w art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdziła, iż są to jedyne sytuacje, w których organ nadzoru ma możliwość wstrzymania wykonania uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, w stosunku do której stwierdzono nieważność w całości lub w części. Zdaniem strony skarżącej nie jest zatem możliwym nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, zwłaszcza środkom takim jak rozwiązanie zarządu powiatu czy województwa, ustanowienie zarządu komisarycznego, bądź wydanie zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto skarżąca uznała, iż przepis art. 92 ust. 1 ustawy nie dotyczy zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98a ust. 2, gdyż do zarządzenia takiego odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 98 ustawy. Jednocześnie zastosowanie szczególnego trybu nadzoru, o którym mowa w art. 98a ust. 1, nie jest dopuszczalnym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w sytuacji, gdy rada gminy podjęła już w tym przedmiocie uchwałę. Wskazała bowiem, iż nadzór ten może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy rada gminy nie podejmie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, pozytywnej, czy też negatywnej. W oparciu o powyższe uznała zatem, że wydanie zarządzenia zastępczego w kwestii wygaśnięcia mandatu radnego nie wywołuje skutku w postaci natychmiastowej wykonalności, co więcej przewodniczący rady gminy może skutecznie zwoływać sesje rady gminy oraz przewodniczyć im do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem dotyczącym braku wykonalności zarządzenia zastępczego oraz przedstawioną przez skarżącą wykładnią przepisów art. 98 i art. 98a ustawy. Organ nadzoru podniósł w szczególności, że art. 98 wskazuje jedynie na odpowiednie stosowanie do zarządzeń zastępczych reguł w nim określonych. Co więcej uznał, że ust. 5 powołanego przepisu "nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego", wobec czego nie może znajdować do niego zastosowania. Wskazał ponadto, że radny wobec którego zarządzono wygaśnięcie mandatu, winien zostać wykluczony ze składu rady gminy z dniem doręczenia właściwej radzie zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie. Dodatkowo podniósł, że na uwadze należy mieć cel tzw. przepisów antykorupcyjnych, których zadaniem jest szybkie i zdecydowane wyeliminowanie ze składu organu stanowiącego radnych pozostających w kolizji z tymi przepisami. Uznał bowiem, że przy braku takiej reakcji spada poszanowanie prawa i organów władzy publicznej, zaś przepisy antykorupcyjne przestają spełniać swoją rolę. Wskazał ponadto, że za tym, iż zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia, przemawia również treść art. 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a także uregulowania zawarte w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 marca 2002 r. w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym (Dz. U. Nr 37, poz. 350). W końcowej części wywodów Wojewoda wyraził pogląd, że gdyby nawet hipotetycznie założyć, iż zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu do czasu upływu terminu do wniesienia skargi, bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, to i tak uznać należy, że sesja Rady Miasta R. z dnia [...] zwołana została przez osobę nieuprawnioną. Powołując się bowiem na treść art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, organ ten stwierdził, że Wiceprzewodniczący Rady Miasta Z.C. nie był osobą uprawnioną do zwołania sesji Rady Miasta, skoro na sesji tej obecny był Przewodniczący Rady – T.W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl natomiast art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności takiej uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze nie budzącą wątpliwości podstawę prawną. Stwierdzić bowiem należy, iż tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy. Istotnym jest, że nadzór ma charakter prawny i środki nadzoru mogą być stosowane tylko w przypadkach i zakresie określonym ustawowo. Aby zatem zastosować przewidziany przez ustawę środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], należy mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie to nawiązuje do wydanego przez Wojewodę zarządzenia zastępczego z dnia [...], Nr [...], stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Przewodniczącego Rady Miasta R. – T.W. Zdaniem organu nadzoru właśnie ta okoliczność stanowi o sprzeczności z prawem uchwały podjętej pod przewodnictwem tegoż radnego. Zgodnie z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego (.....), nie podejmuje uchwały (.....), wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu wskazanego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W myśl natomiast art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w takim przypadku stosuje się odpowiednio regulację określoną w art. 98 ustawy, zgodnie z którą rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Wskazać należy wszakże, iż rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Wobec tego nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność (skuteczność) decyzji administracyjnych. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów k.p.a. w kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To odesłanie nie obejmuje zatem regulacji k.p.a., dotyczących wykonalności decyzji administracyjnych. Wykonalność (skuteczność) rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody należy więc łączyć z jego prawomocnością. Zgodnie z ogólnie przyjętą konwencją terminologiczną ustawodawca użył pojęcia "prawomocność" w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na uwadze jego niezaskarżalność do sądu administracyjnego. Przyjęta zatem przez art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że w sytuacji wniesienia skargi, bez rozpoznania sprawy przez sąd, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie uzyska przymiotu prawnej skuteczności. Mówiąc inaczej, jego moc wiążąca jest niejako "zawieszona w czasie" do dnia oddalenia skargi przez sąd. W ten sposób przepis art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, mówiący o przesłankach prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, daje gminie tymczasową ochronę prawną przed skutkami nieprawomocnych a kwestionowanych przez nią ingerencji organu nadzorczego. Nie podważa to oczywiście faktu wywołania skutków prawnych przez prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze z mocą ex tunc. Za tak rozumianą koncepcją prawomocności Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się m.in. w orzeczeniach z dnia 21 marca 1991 r., SA/Wr 168/91 (ONSA 1991 r. Nr 1, poz. 28), 16 września 1993 r., SA/Kr 1501/93 (ONSA 1994 r. Nr 4, poz. 134) i 1 czerwca 2000 r., II SA 1331-1332/00 (OSP 2000, Nr 9). Dopełnienie powyższych regulacji stanowi art. 78 Konstytucji, gwarantujący stronom możliwość skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania w procedurach odbiegających od k.p.a. Wreszcie sformułowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji zasada, wg której "samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej", jest instytucjonalnym zapewnieniem jednostkom samorządu terytorialnego również tymczasowej ochrony przed ingerencją organów nadzoru do czasu upływu terminu zaskarżenia ich aktów bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd. Ta zasada musi być traktowana jako wskazówka interpretacyjna przepisów dotyczących wykonalności aktów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Konkludując, wykonalność rozstrzygnięcia nadzorczego należy więc łączyć z jego prawomocnością. Nie jest ono wykonalne przed upływem terminów określonych w art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie istotnym jest przede wszystkim, iż regulacja określona w art. 98 znajduje odniesienie również do wydawanych przez wojewodę zarządzeń zastępczych. Jak już bowiem wskazano, zgodnie z brzmieniem art. 98a ust. 3 ustawy – przepis art. 98 stosuje się odpowiednio do wydawanych przez wojewodę zarządzeń zastępczych. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu oznacza, że zarządzenie zastępcze staje się materialnie prawomocne, a więc i wykonalne, z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu, bądź z datą jej oddalenia lub odrzucenia przez sąd. Stanowisko to jest utrwalone i powszechnie akceptowane w judykaturze, a jego aktualność potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 67/04 (nie publ.). Wydane przez Wojewodę [...] zarządzenie zastępcze z dnia [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego T.W. nie stało się prawomocne i nie wywołało skutków prawnych w czasie podejmowania na sesji Rady Miasta R. z dnia [...] uchwały nr [...], dotyczącej wyrażenia zgody na dokonanie na rzecz Skarbu Państwa darowizny nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. Zarządzenie zastępcze, stanowiące przesłankę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...], zostało bowiem w ustawowym terminie w dniu [...] zaskarżone do sądu administracyjnego (sygn. akt II SA/Ka 3338/03) i sąd ten - w dacie podejmowania uchwały, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – nie odrzucił, ani też nie oddalił skargi. To z kolei oznacza, że zarządzenie zastępcze nie uzyskało jeszcze atrybutu prawomocności i w związku z tym nie było wykonalne. W oparciu o powyższe nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody dotyczącym natychmiastowej wykonalności zarządzenia zastępczego, zwłaszcza zaś z zawartym w odpowiedzi na skargę stwierdzeniem, że ust. 5 art. 98 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje zastosowania do zarządzeń zastępczych, gdyż - jak uzasadnia organ nadzoru – przepis ten "nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego". Zauważenia wymaga zwłaszcza, iż pogląd ten pozostaje w sprzeczności z literalną treścią art. 98a ust. 3 ustawy, wyraźnie wskazującą na odpowiednie stosowanie do zarządzeń zastępczych wojewody przepisu art. 98, w tym również regulacji dotyczących prawomocności rozstrzygnięć nadzorczych. Gdyby natomiast miało być tak, jak przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu, to wówczas ustawodawca wyraźnie zastrzegłby w tym przepisie, że do zarządzeń zastępczych regulacja zawarta w ust. 5 art. 98 ustawy nie znajduje zastosowania. Niezasadnym jest również stwierdzenie organu nadzoru, jakoby sesja z dnia [...] nie była sesją Rady Miasta, a tylko "nieformalnym zebraniem radnych". Sytuacja bowiem zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną miałaby miejsce dopiero wówczas, gdyby zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego uzyskało przymiot prawomocności. Odnosząc się do stanowiska Wojewody w kwestii braku uprawnienia wiceprzewodniczącego Rady Miasta – Z.C. do zwołania sesji Rady Miasta, z uwagi na obecność na tejże sesji Przewodniczącego Rady – T.W., stwierdzić należy, iż zarówno z treści art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jak i § 26 ust. 3 Statutu Miasta R., wynika, że przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, co stanowi jego prerogatywę, z której może w każdej sytuacji skorzystać. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA 1525/00, zagadnienie przejmowania obowiązków przewodniczącego rady gminy przez jego zastępców należy do problematyki czysto regulaminowej. Zatem, formalny brak upoważnienia udzielonego wiceprzewodniczącemu Rady Miasta do zwołania sesji w dniu [...] tylko z tego powodu nie może wpływać na ważność obrad i podjętych tego dnia uchwał. Wbrew więc twierdzeniom Wojewody stwierdzone uchybienie nie ma charakteru "istotnego naruszenia prawa", stąd pozostaje bez wpływu na ważność uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Całokształt rozważań w ostateczności prowadzi do akceptacji stanowiska strony skarżącej, iż organ nadzoru niezasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...], gdyż procedura podejmowania tej uchwały nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Stwierdzić natomiast należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, opierające się na wykonalności zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu Przewodniczącego Rady Miasta R., nie mając uzasadnienia prawnego narusza art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy skarga okazała się usprawiedliwiona, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 152 powołanej ustawy, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Akt nadzoru objęty niniejszym postępowaniem nie podlegał wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się, a zatem z chwilą uchylenia tegoż aktu bezprzedmiotowym stało się orzekanie w przedmiocie jego wykonalności, jak również o zakresie wykonalności po jego uchyleniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, sprowadzające się do kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika oraz zwrot kosztów dojazdu, oparte zostało na przepisach art. 200 i art. 205 § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).