II SA/Gl 1533/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 20 grudnia 2007 r. nr XVII/177/07 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Nr XVII/177/07 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie przejęcie przez Gminę Pszczyna obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie wyposażania nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych stałych, utrzymanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych stałych, Rada Miejska w Pszczynie, działając na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 6a i art. 6b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach( t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) uchwaliła przejęcie od właścicieli nieruchomości obowiązków wyposażania nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych stałych oraz pozbywanie się tak zebranych odpadów, ustalając m.in. wysokość stawki zryczałtowanej miesięcznej za przejęcie wymienionych obowiązków (§ 2). Uchwała ta była zmieniana kolejnymi uchwałami Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 12 lutego 2009 r. Nr XXXII/369/09, z dnia 11 lutego 2010 r. Nr XLV/515/10, z dnia 24 lutego 2011 r. Nr VI/45/11 i z dnia 23 lutego 2012 r. Nr XVII/224/12 w zakresie ustalonej stawki opłaty zryczałtowanej. Pismem z dnia 23 listopada 2012 r. Prokurator Rejonowy w Pszczynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyżej przedstawioną uchwałą, zarzucając jej obrazę: art. 6a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie poprzez ustanowienie w § 2 ust. 1 uchwały, iż wysokość stawki zryczałtowanej miesięcznej opłaty za przejęcie obowiązków określnych w uchwale, ponoszonej przez właścicieli nieruchomości wynosi 7,75 od mieszkańca nieruchomości, tym samym przyjęcie stawki osobowej, podczas gdy przepis ustawy nie przewiduje tego typu rozwiązania, wskazując na konieczność przyjęcia stawki odnoszącej się do konkretnej ilości sprecyzowanego rodzaju odpadów komunalnych; obrazę art. 6a ust. 3 w związku z art. 6 ust. 4 tej ustawy w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez ustanowieniu w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały stałej stawki ponoszonej przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych przez gminę Pszczyna obowiązków, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy obowiązkiem rady gminy jest ustalenie niższych stawek, jeżeli odpady komunalne są zbierane w sposób selektywny; oraz obrazę art. art. 6a ust. 1 tej ustawy w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez upoważnienie w § 4 ust. 1 tej uchwały Burmistrza Pszczyny do zaciągania zobowiązań na lata 2008- 2012, niewymaganych w 2007 r. do wysokości 3.000.000 zł w każdym roku na wydatki związane z przejęciem przez gminę obowiązków określonych w uchwale, w sytuacji gdy art. 6a ust. 1 ustawy stanowiący podstawę podjęcia przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały nie przewiduje kompetencji do ustanawiania przez Radę tego rodzaju uregulowań. Powołując się na art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż przyjęte zapisy w § 2 ust. 1 "wysokość stawki zryczałtowanej miesięcznej opłaty za przejęcie obowiązków, o których mowa w § 1 uchwały ponoszonej przez właścicieli nieruchomości wynosi 7,75 zł od mieszkańca nieruchomości", czy w § 3 ust. 1 –"właściciele zobowiązani są do terminowego uiszczania, bez wezwania, opłat za wykonywanie przez Gminę Pszczyna przejętego obowiązku w wysokości iloczynu liczby osób zamieszkujących nieruchomość i jednostkowej stawki zryczałtowanej określonej w § 2" są niezgodne z prawem. Dokonując analizy treści przywołanej w podstawie prawnej uchwały art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Prokurator stwierdził, że rozwiązanie przyjęte przez Radę Miejską w Pszczynie w zapisach uchwały nie zostało dopuszczone przez ustawodawcę. Wobec treści przepisu ustawy należy bowiem stanąć na stanowisku, iż ustalenie opłaty w uzależnieniu od osoby a nie od kontrolowanej ilości wskazanego rodzaju odpadów nie mieści się w kompetencjach rady gminy, a przyjęta regulacja stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Dodatkowo Prokurator wskazał, że wbrew obowiązkowi Rada Miejska w Pszczynie wbrew art. 6 a ust. 3 ustawy nie zróżnicowała w przedmiotowej uchwale stawek opłat ze względu na prowadzoną przez właścicieli selekcję odpadów, mimo obowiązywania na terenie gminy Regulaminu utrzymania czystości i porządku (uchwała Nr XIX/201/08 z dnia 31 stycznia 2008 r.) wprowadzającego obowiązek selektywnej zbiorki odpadów komunalnych. Za niedozwolone i stanowiące przekroczenie ustawowego, a w konsekwencji za istotnie naruszenie prawa, Prokurator uznał zapis § 4 ust. 1 uchwały, upoważniający Burmistrza Pszczyny do zaciągania zobowiązań na lata 2008- 2012 do wysokości 3.000.000 zł w każdym roku, na wydatki związane z przejęciem przez gminę omawianych obowiązków, podkreślając, iż art. 6a i art. 6b ustawy nie wyposażył rady w kompetencję do wprowadzenia takiego rozwiązania, a zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie ugruntował się podgląd, iż naczelna zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy o charakterze kompetencyjnym powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, z zakazem wykładni rozszerzającej. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Pszczynie wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu pełnomocnik Rady podniosła, iż z przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika prawo jednostki samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym ustawą. Podstawą prawną dla aktów prawa miejscowego stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, w myśl którego podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych należy do wyłącznej właściwości rady gminy. W ocenie pełnomocnika Rady przedmiotowa uchwala stanowi wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wbrew twierdzeniom skargi nie przewiduje obowiązku zapłaty p[łaty w wysokości abstrakcyjnej stawki osobowej, a określona ilość wskazanego rodzaju odpadów komunalnych została ustalona w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Pszczyna, poprzez określenie minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych mokrych na terenie nieruchomości w zależności od ilości zamieszkujących nieruchomość mieszkańców oraz poprzez określenie częstotliwości ich odbioru. Przyjęta stawka odnosi się do konkretnej ilości sprecyzowanego rodzaju odpadów komunalnych, w oparciu o faktyczne koszty ponoszone przez gminę, jak tego wymaga ustawa. Gmina wyjaśniła, że w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Pszczyna zobligowano właścicieli nieruchomości do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, a tym samym od samego początku obowiązywania niniejszej uchwały na terenie gminy obowiązywała selektywna zbiórka odpadów komunalnych i opłata przyjęta przez Radę Miejską w Pszczynie dotyczyła sytuacji, w której odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Gmina wskazała, że podstawę prawną do podjęcia uchwały w części dotyczącej § 4 uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie określania wysokości sumy, do której burmistrz może samodzielnie zaciągać zobowiązania, w związku z art. 58 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – w myśl którego uchwały organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Przyznając, że podstawa ta nie została zamieszczona w preambule podjętej uchwały, jednocześnie podniosła, iż brak tego wskazania stanowi podstawę do jej sprostowania w tym wymaganym zakresie. Reasumując pełnomocnik Rady Miejskiej w Pszczynie pokreśliła, że uchwała pozostaje w ścisłym związku formalnym i materialnym z ustawą, a jej zapisy nie przekraczają zakresu upoważnień zawartych w ustawach. Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. Prokurator wnosił i wywodził jak w skardze. Podniósł, iż z treści uchwały nie wynika w jaki sposób powiązać stawkę za wywóz nieczystości przypadających na jednego mieszkańca z faktyczną ilością wywożonych odpadów. Pełnomocnik Gminy wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymała argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Podkreśliła, że ustalona stawka na mieszkańca nie jest abstrakcyjna, lecz wynika z kosztów wywozu nieczystości przypadających na jednego mieszkańca. Dodała, że uchwała nie przewiduje odrębnej stawki za wywóz nieczystości nieselekcjonowanych, a przyjęta w uchwale stawka jest stawką niższą, czyli taką jaka by obowiązywała przy wywozie nieczystości selekcjonowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga Prokuratora wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego, nie musi zatem wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W myśl art. 8 cytowanej ustawy prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie sądu administracyjnego (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Warszawa 2008, s. 61). Z mocy art. 53 § 3 cytowanej ustawy prokurator wnosi skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi, przy czym termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z mocy prawa nie jest on także objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, iż skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, gdyż dotyczy ona uchwały Rady Miejskiej w Pszczynie Nr XVII/177/07 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie przejęcie przez Gminę Pszczyna obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie wyposażania nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych stałych, utrzymanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych stałych, stanowiącej akt prawa miejscowego w zaskarżeniu którego prokurator nie jest związany wskazanym powyżej sześciomiesięcznym terminem. . Odnosząc się do oceny zasadności postawionych w skardze zarzutów uznać należy, że skarga nie jest uzasadniona. Na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) zasadą ogólną jest wykonywanie obowiązków m.in. w zakresie usuwania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 3) lub inne podmioty, na których obowiązek ten ciąży z mocy ustawy (art. 5 ust. 2, ust.4, ust. 5 oraz art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy). Jako wyjątek od powyższej zasady ustawa dopuszcza przejęcie w części lub w całości przez gminę obowiązków ciążących na właścicielach nieruchomości, a określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 3b i ust. 4 wskazanej ustawy, m.in. w zakresie usuwania z terenu nieruchomości odpadów komunalnych. Przejęcie tych obowiązków przez gminę może nastąpić tylko na podstawie podjęcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy, poprzedzonej wyrażeniem zgody, w drodze referendum gminnego, akceptacji takiego rozwiązania przez mieszkańców (art. 6a ust. 1 powołanej ustawy). Ustawa wskazuje m.in., iż w przypadku podjęcia uchwały o przejęciu przez gminę określonych obowiązków związanych z utrzymaniem porządku na terenie nieruchomości, wykonywanie tych obowiązków jest finansowane w formie zryczałtowanej opłaty ponoszonej przez właścicieli zwolnionych z obowiązków utrzymania czystości i porządku, która ustalana jest za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych, a jej wysokość uzależniona jest od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, uwzględniać nadto przepis art. 6 ust. 4 (art. 6a, ust. 2 i ust. 3 ustawy). Prokurator w złożonej skardze zarzucił, iż przedmiotowa uchwała podjęta została przez Radę Miejską w Pszczynie z naruszeniem prawa, a mianowicie wymienionego powyżej art. 6a ust. 3 ustawy poprzez ustanowienie w § 2 ust. 1 uchwały, iż wysokość stawki zryczałtowanej miesięcznej opłaty za przejęcie obowiązków przez gminę, wynosi 7,75 zł od mieszkańca nieruchomości. W ocenie prokuratora w rezultacie w uchwale przyjęto stawkę osobową podczas gdy przepis ustawy wskazuje na konieczność powiązania tej opłaty z konkretną ilością wskazanego rodzaju nieczystości i faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zagospodarowania nieczystości. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny, gdyż ustalona w uchwale stawka nie abstrahuje od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu wykonywania przejętych obowiązków. Wprawdzie sama uchwała nie precyzuje i nie łączy ustalonej opłaty z faktycznymi kosztami ponoszonymi przez gminę, ale ustawa nie wymaga, aby taki zapis był wprowadzony wprost do uchwały, a mając na względzie, iż zarówno przedmiotowa uchwała z dnia 20 grudnia 2007 r., jak również kolejne uchwały wprowadzające zmiany zawierają uzasadnienie, stanowiące jej uzupełnienie i dopełnienie, a w nim zamieszczono wyjaśnienie, że ustalenie wyrażonej w uchwale opłaty uzależnione są od faktycznych kosztów, ustalonych w wyniku ogłoszonego przetargu w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. W tych warunkach nie może być utrzymany zarzut abstrakcyjnego ustalenia tej opłaty. Nie może być także utrzymany zarzut, iż uchwała nie uwzględnia przy ustaleniu przedmiotowych opłat selektywnego zbierania przedmiotowych odpadów komunalnych, gdyż wobec ustalenia takiego sposobu zbierania i odbierania tych odpadów, kalkulacja opłat oparta została przy uwzględnieniu tego konkretnego sposobu zbierania odpadów. Nie może być także uznany za zasadny zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego w zakresie regulacji zamieszczonej w § 4 ust. 1 uchwały, tnz upoważnienie Burmistrza Pszczyny do zaciągania zobowiązań na lata 2008- 2012 do wysokości 3.000.000 zł w każdym roku, na wydatki związane z przejęciem przez gminę obowiązków określonych w uchwale. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy określanie wysokości sumy, do której wójt (burmistrz, prezydent) może samodzielnie zaciągać zobowiązania. Podkreśla się wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie, iż przepis ten jest "wyjątkowo nieprecyzyjny", co oznacza trudności w ustaleniu czy chodzi o łączną kwotę zobowiązań w ciągu roku budżetowego, czy też o kwotę jednorazowego zobowiązania, które wójt może zaciągając, nie pytając o zgodę, i dlatego praktyka samorządowa w tym względzie jest różna. Tym niemniej na podstawie tego przepisu niektóre rady określają kwotę jednorazowego zobowiązania, co też uczyniła w kwestionowanej uchwale Rada Miejska w Pszczynie. Podkreślić trzeba, że przepis ten powinien tym samym być wymieniony w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, jako upoważnienie dla działania rady w tym kierunku. Tym niemniej w orzecznictwie akceptowane jest stanowisko, iż fakt niepowołania upoważnienia ustawowego w podstawie prawnej tego aktu nie pozbawia tego aktu mocy powszechnie obowiązującej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1083 r. – sygn. akt II SA 1904/92). Podnieść też trzeba, że samo niepowołanie lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia jej nieważności lub wydania z naruszeniem prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 624/11). Z tych wszystkich powodów, uznając, że przedmiotowa uchwała nie narusza przywołanych w sprawie przepisów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.