II SA/Gl 156/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3254/2023/23040 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia 19 października 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej - k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 323 – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił M.T. (dalej: "skarżący", "strona") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu wskazano m. in., że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż wymaga tego art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. od 69 roku życia. Nie zostały zatem spełnione przesłanki przyznania ww. formy pomocy. Strona poprzez złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zarzucono naruszenie art. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powołano się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Stan zdrowia matki jest zły i wymaga ona opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 1 grudnia 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3254/2023/23040, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, by zakres sprawowanej opieki uniemożliwiał stronie podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Brak jest też związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem. Art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Strona poprzez pełnomocnika złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej łub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że skarżący spełnia ustawowe przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zgodnie z brzmieniem ustalonym na dzień wydawania decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak ustalono, skarżący nie sprawuje nad rodzicem opieki w takim zakresie, że nie mógłby podjąć zatrudnienia, przynajmniej w niepełnym wymiarze. Ma również możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, która pozwalałaby w większym stopniu dostosować czas wykonywanych czynności zawodowych do potrzeb rodzica. Czynności strony związane z opieką ograniczają się jedynie do wspomagania rodzica w czynnościach życia codziennego. Z materiału dowodowego wynika, że zakres opieki obejmuje prowadzenie gospodarstwa domowego, sprzątanie, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, załatwianie spraw związanych z opieką medyczną. Z akt sprawy wynika również jednoznacznie, że matka strony w mieszkaniu porusza się samodzielnie przy pomocy kul, posiłki spożywa samodzielnie. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia zatrudnienia lub rezygnacją z niego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wynika, że realizacja celu, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, jest możliwa tylko w przypadku niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna. Ponadto niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity, z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia ma charakter stały lub długotrwały. W konsekwencji przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, z uwagi m. in. na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie (pracę). Natomiast regulacja ta nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z aktywnością zawodową (np. wyrok WSA w Kielcach z 15 listopada 2012 r., sygn. II SA/Ke 726/12). Także NSA zaznacza, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu u.ś.r. musi być ona stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że art. 17 ust.1 ustawy nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną odpowiedniego orzeczenia lekarskiego sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami chorymi różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 841/21). Z powyższych powodów nie można przyjąć, że zakres opieki sprawowanej przez stronę miał charakter stały lub długotrwały oraz uniemożliwiał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Istnieją także możliwości wykonywania różnych prac, np. w ramach własnej działalności gospodarczej, kiedy samemu decyduje się o tym, kiedy i jak długo prace są wykonywane. Wyjazdy do lekarzy i na inne badania oraz do urzędów nie odbywają się codziennie. Recepty także nie są realizowane każdego dnia. Zakupy można zrobić z zapasem na kilka dni. Posiłki można przygotować na cały dzień, by rodzic mógł z nich w stosownym czasie skorzystać. W ten sposób funkcjonuje wiele rodzin aktywnych zawodowo, w których są osoby wymagające zaopiekowania (np. dzieci, schorowani rodzice, itp.). Obowiązek opieki nad rodzicem jest obowiązkiem ustawowym i co do zasady nie jest on wynagradzany przez Państwo. Jedynie w szczególnych okolicznościach przewiduje się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący nie spełnił jednak ww. przesłanek. Już nawet z samego tylko oświadczenia skarżącego co do zakresu opieki z 1 września 2023 r. oraz zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji wynika, że nie spełnia on przesłanek do przyznania tej formy pomocy. Sąd ocenia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mając na uwadze stan faktyczny i prawny z daty wydawania decyzji, a nie późniejszy. Na marginesie można dodać, choć nie było to bezpośrednią przyczyną rozstrzygnięcia Sądu, że skarżący (jak oświadczył w dniu 1 września 2023 r.) ma siostrę, która "(...) nie jest zainteresowana opieką nad matką". Swoje roszczenia finansowe może zatem kierować do niej. Na obojgu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Okoliczność, że siostra ma swe własne sprawy, życie i nie jest zainteresowana opieką nad matką nie jest obiektywną przeszkodą uniemożliwiającą sprawowanie takiej opieki. Własne życie i sprawy ma ogromna ilość osób, wypełniających mimo to swe zobowiązania wobec niepełnosprawnych rodziców. W przepisach nie chodzi tylko o brak możliwości sprawowania przez te osoby bezpośredniej opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nie środków pieniężnych potrzebnych na sfinansowanie takiej opieki (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2020 r., III SA/Kr 479/20; wyrok WSA w Białymstoku z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II SA/Bk 71/20). Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń nie tylko osobistych, czyli faktycznego sprawowania opieki (w miejscu zamieszkania rodzica lub swoim, po ewentualnej przeprowadzce rodzica, o ile jest to możliwe), lecz też może mieć wymiar finansowy – sfinansowania osoby, która w miejsce zobowiązanego (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Nie ma podstaw, by pomoc w opiece była w tych okolicznościach finansowana ze środków publicznych. Nie można dopuszczać do sytuacji, że dana osoba, będąc prawnie zobowiązaną, nie poczuwa się do swoich obowiązków, obowiązki te za nią przejmuje Państwo (w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie), a ona zostaje z nich zwolniona. Stosunek alimentacyjny polega bowiem na tym, że jeden podmiot ma prawo domagać się dostarczania środków utrzymania, natomiast drugi z podmiotów obowiązany jest to żądanie zaspokoić. Wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, może być również następstwem zasądzenia ich przez sąd. Wypełnianie tego obowiązku może polegać na dostarczaniu uprawnionemu mieszkania, opieki lekarskiej i domowej (zob. np.: A. Kawałko, H. Witczak, w: M. Fras (red.), Komentarz do art. 128 k.r.o., Lex-el., tezy 1 i 4). Prawa osób wymagających pomocy są więc należycie zabezpieczone, istnieją bowiem instrumenty prawne dochodzenia roszczeń. Należy jednak z nich skorzystać we własnym zakresie. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., art. 2, 7, 32, 69 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.