II SA/Gl 1565/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 września 2021 r. nr SKO.PS/41.5/898/2021/11572 w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia 23 czerwca 2021 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. W. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z dnia 23 września 2020 r., sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika, domagała się odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt jej małoletnich dzieci w pieczy zastępczej – D., K., W. i K. W. , z uwagi na jej trudną sytuacją osobistą, majątkową i zdrowotną oraz wysokie koszty utrzymania w [...], gdzie przebywa i pracuje. Podała, iż jej synowie obecnie są w Domu Dziecka. Prezydent Miasta M. (w skrócie: "organ I instancji") decyzją z dnia 12 października 2020 r., nr [...], odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty skarżącej za pobyt dzieci: D. i K. W. w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz określił wysokość wspomnianej opłaty, w rezultacie uwzględnienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (w skrócie: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r., nr SKO.PS/41.5/1141/2020/15220/MN, uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji decyzją z dnia 10 lutego 2021 r., nr [...], negatywnie odniósł się do wniosku skarżącej, natomiast Kolegium, na skutek wniesienia odwołania, wydało decyzję kasatoryjną z dnia 6 maja 2021 r., nr SKO.PS/41.5/360/2021/4507/MP. Kolejną decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r. nr [...], organ I instancji odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt D. W. i K. W. w rodzinnej pieczy zastępczej. Kolegium decyzją z dnia 28 września 2021 r., nr SKO.PS/41.5/896/2021/11570, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 czerwca 2021 r. W konsekwencji rozpatrzenia skargi z dnia 29 października 2021 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez pełnomocnika skarżącej, Sąd nieprawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1558/21 oddalił skargę w przedmiocie odpłatności za pobyt D. W. i K. W. w pieczy zastępczej. Przywołany na wstępie wniosek został również rozpatrzony decyzją organu I instancji z dnia 12 października 2020 r., nr [...], mocą której odmówiono skarżącej odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci - D. i K. W. w rodzinnej pieczy zastępczej oraz wymieniono wysokość wspomnianej opłaty, w rezultacie uwzględnienia odwołania, Kolegium decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r., nr SKO.PS/41.5/1142/2020/15221/LZ, uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji wezwał skarżącą do przedstawienia tłumaczeń dokumentacji złożonej do wniosku z dnia 23 września 2020 r. i po ich uzyskaniu wydał decyzję z dnia 10 lutego 2021 r., nr [...], w której nie uwzględnił jej wniosku i na skutek wniesienia odwołania, Kolegium wydało decyzję kasatoryjną z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr SKO.PS/41.5/364/2021/4512/KCz. Kolejną decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r. nr [...], organ I instancji odmówił skarżącej odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt D. W. (ur. [...]r.) i K. W. (ur. [...] r.) w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W jej motywach zwrócono uwagę, że postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia 30 czerwca 2017 r. o sygn. akt [...]dzieci skarżącej - D. W. i K. W. zostały umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej. Uznano, że z tytułu wykonywanej pracy w [...] uzyskuje wynagrodzenie netto 1 400,87 euro (brutto 1 757,93 euro). Po uiszczeniu wydatków związanych z utrzymaniem oraz leczeniem do dyspozycji skarżącej pozostaje kwota 819,79 zł. (wyliczona według średniego kursu euro). Przedstawiona dokumentacja medyczna nie pozwala na przyjęcie, że skarżąca choruje przewlekle oraz, że kontynuuje leczenie onkologiczne. Po analizie warunków wynikających z uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r. poz. [...], w skrócie: "uchwała") organ I instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci - D. i K. W. w rodzinnej pieczy zastępczej oraz wymieniono wysokość wspomnianej opłaty. W odwołaniu z dnia 28 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 23 czerwca 2021 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, że decyzja ta jest wadliwa, gdyż zapadła z naruszeniem prawa oraz z pominięciem istotnych okoliczności sprawy, a także z naruszeniem dyrektyw zawartych w decyzjach kasatoryjnych Kolegium. Organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że w miesiącu czerwcu 2017 r. po pobycie w domu dla bezdomnych matek skarżąca, będąc bez środków do życia i wsparcia współmałżonka, który w styczniu 2017 r. został osadzony w więzieniu, zdecydowała się na wyjazd do [...] i tam podjęła pracę. Wówczas rozpoczęły się jej problemy zdrowotne, w związku z tym od 2018 r. wydała na wizyty lekarskie kwotę przekraczającą 2 000 euro, a osiągane dochody pozwalają tylko na podstawowe utrzymanie, bez możliwości poczynienia oszczędności. W ocenie pełnomocnika, organ I instancji odniósł się wyłącznie do przesłanek wymienionych w § 2 ust. 2 uchwały, pomijając trudną sytuację osobistą i majątkową związaną z długotrwałą chorobą skarżącej, jak również fakt, że przez długi czas była samotnym rodzicem (§ 2 ust. 3 pkt c i d uchwały). Natomiast samo kryterium dochodowe w związku z zamieszkiwaniem w [...] winno być odnoszone do siły nabywczej pieniądza na terenie tego kraju, a to skłania do twierdzenia, że skarżąca żyje poniżej minimum określone w § 2 ust. 2a uchwały. Jednocześnie art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wiąże starosty wyłącznie przepisami uchwały, a tym samym organ I instancji uprawniony był do wszechstronnej oceny sytuacji skarżącej i uwzględnienia, że zobowiązana jest do uiszczenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej 4 dzieci, dlatego jej sprawy powinny być rozstrzygnięte w jednym postępowaniu. Kolegium decyzją z dnia 28 września 2021 r., nr SKO.PS/41.5/898/2021/11572, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [...]. W jej motywach po przedstawieniu przebiegu sprawy oraz przywołaniu uregulowań znajdujących w niej zastosowanie stwierdziło, że organ I instancji uwzględnił dyrektywy płynące z decyzji kasatoryjnej, a ponadto nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak również przepisów prawa procesowego. W sposób prawidłowy wyliczony został dochód skarżącej, który przekraczaj 200% kryterium dochodowego, określonego w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm., w skrócie: "u.p.s."). Nie została również spełniona przesłanka wynikająca z § 2 ust. 2 lit. b) uchwały. Z tych też względów nie zaistniały okoliczności warunkujące obligatoryjne odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt synów skarżącej w pieczy zastępczej. Organ I instancji nie działał w ramach uznania administracyjnego i wobec niewystąpienia żadnej z przesłanek wymienionych w § 2 ust. 3 uchwały był zobligowany do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Skarżąca nie wykazała również, że choruje przewlekle, a przedłożone dokumenty potwierdzają jedynie, że odbyła wizyty lekarskie. Tymczasem ciężar udokumentowania okoliczności mających świadczyć o wystąpieniu przesłanek uprawniających do zwolnienia od ustalenia opłaty spoczywa na skarżącej i bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt wyższych kosztów utrzymania w [...] niż w Polsce, a także przyczyny emigracji. W skardze z dnia 29 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego oraz brak uwzględnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności: a) pominięcie przedłożonych przez skarżącą dokumentów potwierdzających trudną sytuację osobistą i zdrowotną, w tym nie wzięcie pod uwagę, że pozostająca na jej utrzymanie i wszelkie nieprzewidziane wydatki kwota to ok. 800 zł. miesięcznie, która zapewnia funkcjonowanie na poziomie minimum socjalnego; b) pominięcie, że w przypadku skarżącej brak jest adekwatnej możliwości zastosowania kryterium 200% dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej, bowiem zamieszkuje na terenie [...], co wyklucza należyte zastosowanie § 2 ust. 2 pkt a uchwały Rady Miasta M. z dnia [...]r. nr [...]; c) wadliwe przyjęcie, że w przypadku skarżącej nie zaszła przesłanka związana z długotrwałą chorobą wymienioną w § 2 ust. 3 pkt c) uchwały; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza: a) art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wobec jego wadliwej wykładni i pominięcia, że starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, wobec tego starosta nie jest związany wyłącznie zapisami uchwały, ale uprawniony był do wszechstronnej oceny sytuacji skarżącej, z uwzględnieniem jej szczególnej sytuacji osobistej i rodzinnej; b) § 2 ust. 2a uchwały w związku z art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej na skutek błędnego przyjęcia, że czynnik 200% kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej nie nadaje się wprost do zastosowania w przypadku skarżącej zamieszkującej poza terytorium Polski. Wobec tych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 821 z późn. zm., w skrócie: "u.w.r.") za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Powyższą opłatę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 1a u.w.r.). Ponadto jest ona należną od rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6 u.w.r.). W myśl natomiast art. 194 ust. 3 u.w.r. starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w art. 194 ust. 2 u.w.r., może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały nr [...]Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r. poz. [...]) odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy następuje na czas określony w decyzji nie dłużej jednak niż na okres 12 miesięcy. Z kolei, jak stanowi § 2 ust. 2 uchwały odstąpienie od ustalenia opłaty, następuje w przypadku gdy: a) dochód na osobę w rodzinie lub dla osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 200% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, b) rodzice biologiczni płacą na dziecko alimenty zasądzone wyrokiem sądowym lub ustalone w drodze ugody sądowej. Natomiast w § 2 ust. 3 uchwały wskazano, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić w przypadku wystąpienia trudnej sytuacji materialnej rodziny i występowania co najmniej jednej z poniżej wymienionych okoliczności: a) bezdomność, b) niepełnosprawność, c) długotrwała choroba udokumentowana medycznie, d) ciąża lub samotne rodzicielstwo rodzica biologicznego e) bezrobocie, f) osoby zobowiązane nie osiągają żadnego własnego dochodu, g) ponoszenie opłaty za pobyt członka rodziny w instytucjonalnej formie całodobowej opieki, h) pobyt osoby zobowiązanej w zakładzie penitencjarnym, i) kontynuowanie nauki przez osobę zobowiązaną w celu uzupełnienia poziomu posiadanego wykształcenia j) strata materialna powstała w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, k) rodzice biologiczni płacą na dziecko alimenty dobrowolnie ustalone w ugodzie pozasądowej. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy należy jeszcze zwrócić uwagę na istotną okoliczność. Wniosek skarżącej z dnia 23 września 2020 r., sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika, dotyczył odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt jej czwórki małoletnich dzieci w pieczy zastępczej - D. , K. , W. i K. W. D. W. i K. W. - synowie skarżącej, których dotyczy wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, przebywają w Domu Dziecka, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nieprawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1558/21 oddalił skargę w przedmiocie odpłatności za ich pobyt w pieczy zastępczej. W tym miejscu należy podkreślić, że odrębne decyzje zostały wydane wobec pozostałej dwójki dzieci skarżącej (córek). Zgodnie z normą przepisu art. 156 § 1 k.p.a., w stanie prawnym z dnia wydania zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wydane wobec synów skarżącej, w rozpatrywanej sprawie decyzje są dotknięte wadą nieważności, bowiem powtórzone zostało orzeczenie poprzednio już rozstrzygnięte decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 16 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i funkcjonują w obrocie prawnym podlegają domniemaniu legalności. Funkcję gwarancyjną względem wskazanej wyżej zasady ogólnej pełni art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wydanie decyzji w sprawie załatwionej wcześniej już decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje zatem, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości tożsamość spraw w znaczeniu materialnoprawnym pomiędzy postępowaniem prowadzonym w sprawie objętej niniejszą skargą i postępowaniem prowadzonym pod sygnaturą akt II SA/Gl 1558/21, zakończonej wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r., w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę w przedmiocie odpłatności za pobyt synów skarżącej - D. W. i K. W. w pieczy zastępczej. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Równocześnie w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., bowiem dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że "możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 104 i cytowana tam literatura). W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.