II SA/Gl 157/04

Dnia 17 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: sekretarz sądowy Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2004 roku, sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. Rada Miasta R. podjęła powyższą uchwałę działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142 , poz. 1591 ze zm.) – dalej ustawa gminna oraz art. 13 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane po uprzednim zawiadomieniu z dnia [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego, Wojewoda [...] oparł na art. 91 ust. 1 ustawy gminnej. Wojewoda [...] stwierdził, iż przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy gminnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 2 tej ustawy zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Z analizy sporządzonego zapisu sesji Rady Miasta R. odbytej w dniu [...] wynika, iż sesję tę otworzył i prowadził jej obrady T.W.. Natomiast Wojewoda [...] w dniu [...] zarządzeniem zastępczym Nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu tego radnego. Opisane zarządzenie zastępcze Wojewoda wydał w trybie art. 98a ust. 2 ustawy gminnej , wskazując na naruszenie przepisu art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz.U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547) stanowiącego, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W związku z tym podniesiono, że mandat T.W. wygasł z mocy prawa w dniu [...], a więc - zdaniem organu nadzoru - z powyższego wynika jednoznacznie, iż obrady prowadziła osoba, która nie jest radnym. Zatem z formalno-prawnego punktu widzenia należy stwierdzić, iż sesja która odbyła się w dniu [...] nie była sesją Rady Miasta R., a tylko nieformalnym zebraniem radnych. Zauważono, iż wobec tego na sesji w dniu [...] (nieformalnym zebraniu radnych) nie zapadła w sposób prawem przewidziany żadna uchwała Rady Miasta R., a konieczność stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] zachodzi jedynie z powodu zapewnienia pewności obrotu prawnego, gdyż w rzeczywistości uchwała ta nie zapadła. Wojewoda wskazał tutaj na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2001 r. (sygn. akt II SA 1244/01 – Wspólnota 2002/15/49), w świetle którego uchwała podjęta na sesji rady zwołanej przez osobę nieuprawnioną jest nieważna od chwili jej podjęcia. Uchwała Nr [...] zdaniem Wojewody została także podpisana przez nieuprawnioną osobę. Podpisał ją bowiem T.W., który nie jest radnym. Stosownie do brzmienia § 59 statutu Miasta R. stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] w sprawie uchwalenia statutu Miasta R. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] Nr [...], poz. 2193) uchwały Rady podpisuje Przewodniczący Rady, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do wiceprzewodniczącego prowadzącego obrady. Reasumując wskazano, że w świetle powyższych wyjaśnień należało stwierdzić, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującego prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Na mocy uchwały Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w R. działając na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy gminnej postanowiła o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. W skardze z dnia [...] skarżąca Gmina R. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu wskazano, że w oparciu o uchwałę Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] wniesiono również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T.W. Zatem – zdaniem Gminy - zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zagadnienie prawne dotyczące skutków prawnych wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego (w przedmiotowej sprawie -przewodniczącego rady miasta) na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy gminnej. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, powiatu czy województwa stanowią określony rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego. Są bowiem władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia może być kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego). Rozstrzygnięcie to podejmowane jest przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych, a od decyzji administracyjnych odróżnia je występowanie pewnej zależności organizacyjnej między autorem a adresatem aktu, mającej postać określonych uprawnień nadzorczych. Zatem takie rozstrzygnięcie nie może być traktowane jak decyzja administracyjna, a wobec tego nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność (skuteczność) decyzji administracyjnych. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy gminnej nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów k.p.a. w kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To odesłanie nie obejmuje zatem regulacji k.p.a. dotyczących wykonalności decyzji administracyjnych. Zaznaczono, że wstrzymanie wykonania uchwały może zgodnie z przepisami art. 92 ust. 1 ustawy gminnej mieć formę obligatoryjną, lub w myśl przepisu art. 91 ust. 2 tej ustawy formę fakultatywną i te przepisy są jedynymi, które dają organowi nadzoru możliwość wstrzymania uchwały organu samorządu terytorialnego, co do której stwierdzono nieważność w całości lub części. Oznacza to tym samym, iż niemożliwe jest nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, zwłaszcza środkom o charakterze "personalnym", takim jak zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 98a ust. 2 omawianej ustawy. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 98 a ust. 3 tej ustawy do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98. Zaś art. 98 ust. 5 ustawy gminnej stanowi, iż "rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd". Oznacza to między innymi, że gdy zarządzenie zastępcze dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przewodniczącego rady gminy lub jego zastępcy, to ten przewodniczący może skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, a każdy radny co do którego wydano omawiane zarządzenie zastępcze może uczestniczyć w sesjach rady gminy i korzystać w pełni z praw radnego, a zatem także skutecznie głosować. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Nadto wskazał m.in., że analiza przepisów art. 98 i art. 98a ustawy gminnej nie daje podstaw do twierdzeń, do jakich doszła strona skarżąca, iż do zarządzeń zastępczych wojewodów ma zastosowanie art. 98 ust. 5 tej ustawy, który jego zdaniem ma zastosowanie tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów. Należy tu bowiem mieć na uwadze, ze stosownie do postanowień art. 98a ust. 3 ustawy gminnej dotyczącego zarządzeń zastępczych wojewodów przepisy art. 98 stosuje się odpowiednio a nie wprost. Według Wojewody przepis art. 98 ust. 5 nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego, dlatego też jego zdaniem nie może być w ogóle stosowany. Konstrukcja prawna prawomocności sprawdza się w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ustawy gminnej. Trudno natomiast stosować art. 98 ust. 5 ustawy gminnej do zarządzeń zastępczych skoro skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu radnego nastąpił z dniem ziszczenia się ustawowej przesłanki. Od tej daty osoba, która nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przestała być radnym. Tak więc wydane w tej kwestii zarządzenie zastępcze wojewody ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, a to zaś prowadzi według Wojewody [...] do wniosku, że zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia o czym świadczy treść art. 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporne w sprawie jest, że Wojewoda [...] w dniu [...] zarządzeniem zastępczym Nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T.W.. Przedmiotowa uchwała została zaś podjęta na sesji Rady Miasta w R. w dniu [...]. Sesji tej przewodniczył Przewodniczący Rady Miasta T.W. i on też podpisał zaskarżoną uchwałę. Bezspornym jest również, iż Rada Miasta R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T.W. Skarga na to zarządzenie oczekuje na rozpoznanie, innymi słowy nie została jeszcze odrzucona ani też oddalona przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem okoliczność, czy T.W. Przewodniczący Rady Miasta w R. wobec wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] Nr [...] w sprawie wygaśnięcia jego mandatu radnego, mógł skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Art. 98a ustawy gminnej stanowiący podstawę do wydania zarządzenia zastępczego w ust. 3 nakazuje odpowiednio stosować przepisy art. 98 tej ustawy. Z kolei wspomniany art. 98 w ust. 5 stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Wymienione zarządzenie zastępcze jest jednym z instrumentów sprawowanego przez wojewodę nadzoru nad działalnością gmin zgodnie z art. 86 ustawy gminnej. Art. 98a stanowi w ustępie 3, że przepisy art. 98 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Ten ostatni przepis dotyczy trybu zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzoru dotyczących gmin oraz kwestii ich prawomocności. Uregulowanie art. 98a ust.3 ustawy gminnej wskazuje, że wymieniony w nim przepis art. 98 ma odpowiednie zastosowanie do zarządzeń wydawanych przez wojewodów na podstawie art. 98a ust. 2 w całym normatywnym zakresie, a więc także dotyczy to ust. 5 tego artykułu, który stanowi, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Ustawodawca bowiem nie ograniczył odpowiedniego stosowania art. 98 do sytuacji określonych w art. 98a tylko do niektórych postanowień tej normy, co należy uznać za zrozumiałe jeśli zważy się, że zarządzenie zastępcze jest również tak jak rozstrzygnięcie nadzorcze instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. Tym samym, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o samorządzie gminnym wskazana przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę wykładnia art. 98a ust. 3 wedle której art. 98 ust. 5 ustawy gminnej nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego i nie może być w ogóle stosowany do rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 98a ust. 2. Zdaniem Sądu zarządzenia zastępcze jak i rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero - jak stanowi art. 98 ust. 5 - z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Trafne jest zatem stanowisko strony skarżącej, że przyjęta przez art. 98 ust. 5 ustawy gminnej konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego mająca poprzez art. 98a ust. 3 zastosowanie i do zarządzenia zastępczego wojewody ma ten skutek, że w sytuacji wniesienia - jak w rozpatrywanej sprawie - skargi do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - a tym samym i zarządzenie zastępcze - nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a zatem i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania tego rodzaju aktu (zarządzenia zastępczego) z mocy ustawy. Stanowisko to znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienie z dnia 20 kwietnia 2004r., sygn. akt OZ 67/04). W rozpoznawanej sprawie, Gmina R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...], również sąd administracyjny pierwszej instancji jeszcze nie odrzucił, ani też nie oddalił skargi. To zaś oznacza, że zarządzenie zastępcze nie jest jeszcze prawomocne i nie jest wykonalne (podobne stanowisko zaprezentował NSA w postanowieniu z 1 czerwca 2000 r., sygn. II SA 1331/00, publ. Lex nr 41453 ). Skoro tak, to nietrafny jest zarzut Wojewody wyrażony w zaskarżonym akcie o naruszeniu przez Radę Miasta R. przepisu art. 19 ust. 2 ustawy gminnej. Sąd rozważył także możliwość zawieszenia postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej zwanej ustawa p.s.a. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził bowiem również nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] Nr [...] upoważniającą do wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi będącej przedmiotem tego postępowania. Skarga Gminy R. z dnia [...] na to ostatnie rozstrzygnięcie zawisła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt IV SA/Gl 391/04. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał jednak, iż sprawa ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] może być przedmiotem rozpoznania niezależnie od toczących się równolegle innych postępowań pozostających w związku z wydanym przez Wojewodę [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] w sprawie wygaszenia mandatu radnego. W tym stanie rzeczy skargę należało uwzględnić i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, zgodnie z treścią art. 148 ustawy p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cyt. wyżej ustawy. Sąd nie uwzględnił w całości wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody [...] kosztów postępowania i ustalił ich wysokość według stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) uwzględniając poniesione przez pełnomocnika koszty przejazdu i opłaty skarbowej. Podejmując takie rozstrzygnięcie wzięto pod uwagę okoliczność, iż skarżąca Gmina była reprezentowana przez tego samego pełnomocnika w kilku toczących się w tym dniu w Sądzie Administracyjnym w Gliwicach w zbliżonych do siebie przedmiotem sprawach i w związku z tym brak było podstaw do zastosowania przepisów § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia.