II SA/Gl 1578/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M.K., J.K. i B.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] roku Prezydent Miasta J. zatwierdził plan realizacyjny osiedla "[...]" w J.. Aktem notarialnym z [...]roku, repertorium A, nr [...] M. i A. K. sprzedali Skarbowi Państwa stanowiącą ich współwłasność zabudowaną nieruchomość położoną w J., oznaczoną ówcześnie jako działka nr 1. Nieruchomość została nabyta z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszK.owego "Osiedle [...]" w J. na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z planu szczegółowego zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną część decyzji z [...] roku wynika, że na działce nr 1 planowane było nasadzenie drzew i krzewów, które stanowić miały zieleń osiedlową. W wyniku starań podjętych przez poprzednich właścicieli, decyzją z [...] roku Kierownik Urzędu Rejonowego w C. orzekł o zwrocie na rzecz M. i A. K. części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2. Decyzja ta stała się ostateczna. W stosunku do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciele wnioskiem z 30 października 2009 roku wystąpili o jej zwrot. Po śmierci A. K. wniosek ten został podtrzymany przez jego następców prawnych: B. B. i J. K. W toku postępowania postanowieniem z [...] roku Wojewoda [...] wyznaczył do rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta S. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Jak ustalono w toku postępowania pozostała, nie objęta decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] roku część działki nr 1 weszła w skład działek aktualnie oznaczonych numerami 3 oraz 4 i 5. Działki te stanowią aktualnie własność gminy J. W toku postępowania organ pierwszej instancji dołączył do akt sprawy plan realizacyjny osiedla, a także decyzje zatwierdzające kolejne podziały wywłaszczonej nieruchomości. 6 maja 2011 roku organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości ustalając, że aktualnie działka nr 4 stanowi teren zieleni urządzonej, nieruchomość oznaczona nr 3 stanowi drogę asfaltową, a teren oznaczony nr 5 to parking. W stosunku do działki zajętej pod parking przeprowadzono postępowanie w sprawie jej podziału i po wyodrębnieniu z niej działki nr 6 orzeczono o zwrocie tej działki na rzecz wnioskodawców, jako niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił także że działka nr 3 stanowiąca drogę jest częścią drogi publicznej, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w J. z [...]r., r [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z [...] r., nr [...]). Dnia [...]roku przeprowadzono kolejną wizję w terenie, która potwierdziła, że stan faktyczny działek nie uległ zmianie, działka oznaczona nr 3 stanowi teren drogi, a działka oznaczona nr 4 stanowi teren zielony oraz chodnik z płyt betonowych. Decyzją z [...]roku, nr [...] Prezydent Miasta S. w pkt 1 umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości oznaczonej nr 3, a w pkt 2 odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej nr 4. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i wyjaśniono że część wywłaszczonej nieruchomości wchodząca aktualnie w skład drogi publicznej działki nr 3 nie może być przedmiotem zwrotu, natomiast działka nr 4 została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia pod zieleń osiedlową, a zagospodarowanie to nastąpiło w latach 1978 – 1983. W odwołaniu od decyzji wnioskodawcy podnieśli, że jest ona dla nich krzywdząca. Zarzucili, że cel wywłaszczenia na jaki została zbyta ich działka nie został osiągnięty, albowiem miał być zrealizowany trzeci blok osiedla "[...]", który nie powstał. Podnieśli, że droga publiczna nie była ujmowana w planach budowy osiedla i nie stanowi części osiedla. Także w dacie składania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uliczka nie stanowiła drogi publicznej. Uliczka prowadząca pod bloki przy ulicy [...] stała się drogą gminną w trakcie trwania postępowania o zwrot. Gmina nie informowała o swoich planach, nie zapewniła też wnioskodawcom udziału w postępowaniu. Zarzucono, że uchwała Rady Miejskiej w J. nr [...] z [...] roku w sprawie zaliczenia dróg na terenie miasta Jaworzna do kategorii dróg gminnych nie jest prawidłowa. Nie jest także zgodne ze stanem faktycznym ustalenie, że realizacja zieleni osiedlowej nastąpiła w latach 1978 - 1983. Na terenie wywłaszczonej działki miał powstać trzeci blok i zieleniec ale nie został zrealizowany. W 1978 roku wstrzymano budowę i pozostawiono budynek starego [...], obecnie budynek [...]. Niezrozumiały jest zatem odmowa zwrotu zieleńca przy ulicy [...] ściśle przylegającego do gruntów już zwróconych, który to zieleniec nie stanowił celu wywłaszczenia z 1976 roku. Podniesiono także, że w chwili obecnej zieleniec ten już nie istnieje, gdyż w grudniu 2013 roku przeznaczono jego część pod ścieżkę rowerową. Zaskarżoną decyzją z [...] r, uzupełnioną postanowieniem z [...] r., Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3 i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu opisano przebieg dotychczasowego postępowania i wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Zwrócono uwagę, że uchylając poprzednio wydane w sprawie decyzje organ drugiej instancji zalecił ustalenie, czy grunt oznaczony aktualnie jako działka nr 4 został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia i w jakiej części, a także potwierdzenie że droga zrealizowana na działce nr 3 stanowi drogę publiczną. Wojewoda stwierdził, że zalecenia te zostały wykonane, a materiał sprawy uzupełniony o kopię Dziennika Urzędowego Województwa [...] nr [...] z [...] roku zawierającą publikację uchwały Rady Miejskiej w J. z [...] r. Wojewoda wskazał, że utrwalone jest w orzecznictwie sądowym stanowisko o niedopuszczalności orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nieruchomość ta wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2003 r., sygn. II SA/Gd 1206/01, wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., sygn. I OSK 361/08). Nie jest bowiem możliwe nabycie przez osobę fizyczną własności nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Uchwałą Rady Miejskiej w J. z [...] roku postanowiono, że działka nr 3, w powierzchnię której wchodzi część wywłaszczonej działki nr 1, zajęta jest pod pas drogowy drogi gminnej. Okoliczność ta nie stanowi jednak podstawy do umorzenia postępowania o zwrot, ale do orzeczenia o odmowie zwrotu. Z tego powodu wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie pkt 1 i orzekł o odmowie zwrotu. Jako prawidłowe organ odwoławczy ocenił natomiast rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotyczące odmowy zwrotu części działki nr 4. Wojewoda podzielił ustalenie, że w tej części wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Załącznik do decyzji Prezydenta Miasta J. nr [...] z [...] roku zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla potwierdza, że w tej części aktualna działka nr 4 była przeznaczona pod zieleń osiedlową. Na spornym gruncie zaplanowano nasadzenia drzew i krzewów. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdza, że cel ten został zrealizowany. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym oględziny działki oraz mapa zasadnicza z 14 czerwca 1991 r. obejmująca sporny teren potwierdzają urządzenie na nim w całym zakresie terenów zielonych oraz alejki z kostki brukowej. Wojewoda zwrócił uwagę, że także wnioskodawcy we wniesionym odwołaniu potwierdzili, że w latach dziewięćdziesiątych dokonano nasadzenia roślinności i stworzono zieleńce. Osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w tym zieleń osiedlową i ciągi piesze. W skardze do sądu administracyjnego M. K., B. B. i J. K. wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisali przebieg swoich starań o zwrot wywłaszczonej działki oznaczonej pierwotnie nr 1. Podtrzymali zarzut, że na wywłaszczonym gruncie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a wedle ich przekonania miała to być budowa trzeciego bloku osiedla. Zarzucili również, że uchwała o zaliczeniu drogi do dróg gminnych jest wadliwa, a sama droga nie spełnia wymogów technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w szczególności nie spełnia przewidzianych prawem norm technicznych dotyczących szerokości, warunków odległości od budynków mieszkalnych, zabezpieczenia przeciwpożarowego, ochrony przed hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza. Droga ta nie była także ujęta w planach budowy osiedla. Zwrócili uwagę, że w trakcie trwania postępowania o zwrot teren działki wywłaszczonej został podzielony i każdą z tych części rozpatruje się osobno, choć jest to wciąż ta sama działka, która miała stanowić osiedle "[...]". Działka nr 4 była przeznaczona pod infrastrukturę osiedla, a skoro w tym miejscu osiedle nie powstało, to cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Niezrozumiałe jest dzielenie wywłaszczonej działki na kawałki, bo przecież całość działki miała stanowić teren osiedla. Fakt, że aktualnie na wywłaszczonym gruncie znajduje się chodnik i rośnie trawa posadzona około 15 lat po uprawomocnieniu się decyzji o wywłaszczeniu, nie stanowi dowodu na zagospodarowanie terenu zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ dokonał wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Chodnik i trawnik są oddalone od istniejącego osiedla około 300 m oraz oddzielone od niego prywatnymi działkami zwróconymi byłym właścicielom również wywłaszczonym pod budowę osiedla. Teren ten nie stanowi zatem części składowej osiedla i nie jest zagospodarowany zgodnie ze szczegółowymi planami osiedla, co potwierdza załącznik nr 2 do skargi. Chodnik i trawniki traktowane są przez organy administracji jako część zagospodarowania osiedla [...] sąsiadującego z osiedlem "[...]", podczas gdy przedmiotowa działka przejęta została wyłącznie w celu realizacji osiedla "[...]". Podniesiono, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone mogą być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, powinny one być ściśle z tym osiedlem związane. Dołączony do skargi załącznik nr 2 to kopia internetowej mapy obejmującej teren osiedla "[...]" i okolice ulicy [...] z naniesionymi przez skarżących informacjami o lokalizacji terenu objętego wnioskiem i istniejącym zagospodarowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 12 stycznia 2015 roku skarżący zwrócili się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy legalności uchwały Rady Miejskiej w J. z [...] roku nr [...]w sprawie zaliczenia drogi na terenie miasta Jaworzna do kategorii dróg gminnych i ustalenia jej przebiegu. Postanowieniem z 26 marca 2015 roku, sygn. akt II SA/GL 1578/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem z 30 stycznia 2015 roku skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...] roku, domagając się stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa objętej postępowaniem nieruchomości doszło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, zatem zgodnie z art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej u.g.n.), co do zasady poprzednim właścicielom i następcom prawnym poprzedniego właściciela służy prawo żądania zwrotu nieruchomości na warunkach określonych w rozdziale 6 działu III u.g.n. Na obecnym etapie przedmiotem badania pod kątem przesłanek do zwrotu były wywłaszczone grunty wchodzące aktualnie w skład działki nr 3 i 4. Stanowisko organów, że grunty wchodzące w skład tych działek nie mogą zostać z nich geodezyjnie wyodrębnione i zwrócone, jest prawidłowe i nie narusza prawa. Działka nr 3 stanowi teren drogi publicznej. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Aby droga uzyskała status drogi gminnej niezbędne jest podjęcie stosownej uchwały przez radę gminy (art. 7 ust. 2). Bezsporne jest, że uchwała taka została przyjęta, w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe weryfikowanie jej legalności i prawidłowości zaliczenia drogi do dróg publicznych. Skarżący wnieśli odrębną skargę na tę uchwałę. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że fakt wniesienia takiej skargi nie uzasadnia zawieszenia postępowania sądowego, natomiast w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi na uchwałę i stwierdzenia jej nieważności, zastosowanie może znaleźć przepis art. 147 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 2 u.g.n., jej przepisy nie mogą naruszać innych ustaw. Mając na uwadze to zastrzeżenie, zgodnie w orzecznictwie przyjmuje się, że nie podlega zwrotowi nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z nią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Przedstawiona regulacja wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną, od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. W konsekwencji grunty te nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców, nawet jeśli nie zostały zagospodarowane na cel wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 maja 2014 r., sygn. II SA/GL 1873/13). Z tego względu nie ma także znaczenia zarzut, że droga nie była przewidziana w planach budowy osiedla. Odmowa zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie teren drogi publicznej jest zatem zgodna z prawem. Działka nr 4 stanowi teren zielony i wedle ustaleń organów odpowiada to celowi, na jaki została wywłaszczona. Należy zwrócić uwagę, że odmowa zwrotu części wywłaszczonego gruntu wchodzącego w skład tej działki nie ma miejsca z odwołaniem się do argumentu, że zieleń osiedlowa stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i również może być zakwalifikowana jako wykorzystanie na cele wywłaszczenia. Argument ten często pojawia się wówczas, gdy w odniesieniu do zrealizowanej zabudowy osiedlowej brak jest planów realizacyjnych i powstaje potrzeba rozstrzygnięcia, czy określone zagospodarowanie realizuje cel wywłaszczenia. W konsekwencji stawiane są wówczas takie dodatkowe warunki, jak wskazywany przez skarżących wymóg, aby tereny zielone wykazywały ścisły związek z osiedlem, służyły mieszkańcom. W niniejszej sprawie organy natomiast ustaliły, w oparciu o plan realizacyjny osiedla znajdujący się w aktach, że już na etapie planowania inwestycji na przedmiotowej działce przewidziano zieleń. Ta okoliczność pozwala na weryfikację, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, bez konieczności wykazania, że teren zielony leży aktualnie na terenie osiedla. Trzeba też zwrócić uwagę, że pojawienie się prywatnych działek w okolicy jest skutkiem, jak to podnieśli w skardze skarżący, dokonanych zwrotów wywłaszczonych gruntów. Także skarżący w trybie zwrotu uzyskali część gruntu. Decyzje wydane w innych sprawach innych osób nie są przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, można jednak zasadnie założyć, że zwrot jest następstwem wykazania, że grunty te nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Natomiast w przypadku terenu wchodzącego aktualnie w skład działki 4 stan taki nie ma miejsca, albowiem w ramach osiedla w tym miejscu przewidziano zieleń osiedlową i stan taki istnieje. Nie ma w tej sytuacji podstaw do przyjęcia, że skoro wywłaszczenia nastąpiło na cele budowy osiedla, to warunkiem jego realizacji jest istnienie zabudowy mieszkaniowej. Twierdzenia skarżących, że plan wedle ich przekonania przewidywał w tym miejscu trzeci blok mieszkalny nie zostały przez nich poparte w żaden sposób. Skarżący nie przedstawili także żadnego materiału mogącego potwierdzać, że tereny zielone w tym miejscu powstały dopiero w ostatnim okresie i po wszczęciu postępowania, brak jest zatem w ocenie Sądu podstaw do kwestionowania ustaleń opisanych przez organy, dotyczących daty powstania i istnienia terenów zielonych na przedmiotowym gruncie. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.