II SA/Gl 1584/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi G.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. G. S. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zawiadamiając o nieprawidłowo wykonanym zjeździe z drogi powiatowej nr [...] w miejscowości P., domagając się interwencji w sprawie i sprawdzenia zgodności wykonania inwestycji z obowiązującym projektem i mapami terenu. Pismem z dnia [...] r., na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Z., który zawiadomił wnioskującego, Powiatowy Zarząd Dróg Z. oraz Wójta Gminy K. o oględzinach przedmiotowego zjazdu. Oględziny te miały miejsce w dniu [...] r., a ich ustalenia potwierdzone zostały stosowanym protokołem. Organ dołączył nadto do akt sprawy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę sieci tras rowerowych dla centralnej części [...] w Gminie K. oraz dostępne mapy terenu. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Z. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dot. budowy zjazdu z drogi powiatowej D-[...] na posesję o nr ewidencyjnym [...] położoną w miejscowości P. gm. K., będącą współwłasnością J. i G. S. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonych czynności (w niekorzystnych warunkach) ustalono, że we wskazanym miejscu wykonano obniżenie chodnika na długości ok. 6,0 do 8,0 m o szerokości 2,40 m ze spadkiem w kierunku drogi powiatowej. W trakcie oględzin przedstawiciele Gminy K. przedstawili do wglądu decyzję z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. W wyniku weryfikacji przedłożonej dokumentacji projektowej stwierdzono, że wykonano dwa zjazdy – pierwszy prowadzący na kładkę oraz działkę o nieznanym numerze i drogę lokalna D-[...] przez fragment działki należącej do Pana L. oraz drugi zjazd bezpośredni na działkę nr [...] będącą własnością Państwa S. Wyjaśniono, że działka nr [...] w latach [...] – [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...]. Organ nadto dodał, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] r. zarejestrowano wniosek Wójta Gminy K. o zakończeniu inwestycji polegającej na budowie sieci tras rowerowych dla centralnej części [...] w gminie K. i uzyskał potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu budowy z dnia [...] r. Uwzględniając zatem powyższe, zdaniem organu, należy uznać, że wykonany zjazd z drogi nr [...] na posesję o nr ewidencyjnym nr [...] położoną w miejscowości P. Gmina K., będącą własnością J. i G. S. jest zjazdem legalnym. Organ podkreślił, że inwestycja zrealizowana została na podstawie wydanych pozwoleń, wytyczona została przez uprawnionego geodetę, a budowa prowadzona była pod nadzorem osób uprawnionych. W końcu organ dodał, że ewentualne roszczenia związane z przedmiotowym zjazdem, jego usytuowaniem i wynikającymi z jego użytkowania niedogodnościami należy kierować na drogę powództwa cywilnego z uwagi na brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie legalności przedmiotowego zjazdu. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył w piśmie z dnia [...] r. G. S. Zarzucił, iż w przedmiotowym postanowieniu podano informacje niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Wskazał, że działka nr [...] podzielona została na działki o nr [...] i [...] w latach osiemdziesiątych, a nie jak podano w latach [...] – [...] r. Jedynie działka nr [...] jest własnością wnioskodawcy. Organ błędnie przyjął, że zjazd jest wykonany zgodnie z dokumentacją, podczas gdy widoczne są odstępstwa, m.in. to, że wykonano trzy, a nie dwa zjazdy. Pomimo zwróconej na ten fakt uwagi, sprawa nie została wyjaśniona. W ocenie G. S. inwestor nie dopełnił obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Podkreślił, iż pomimo podniesienia w trakcie oględzin faktu nie wykonania zjazdu z drogi powiatowej D-[...] na drogę lokalną D-[...], kwestii tej nie uwzględniono i nie zbadano. Nie są przekonujące przy tym argumenty, że droga została wytyczona przez uprawnionego geodetę, a budowa prowadzona pod nadzorem osób uprawnionych. Wobec wskazanych rozbieżności niezasadna jest zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przywołał regulację zawartą w art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzając, że ma ona zastosowanie w niniejszej sprawie. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być przyczyna podmiotowa (np. brak legitymacji procesowej), a może także wynikać z innych przyczyn - względów przedmiotowych. Na inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a Kodeksu powołał się orzekający w sprawie organ. Organ wojewódzki po przeanalizowaniu akt sprawy przypomniał, że Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił Gminie K. pozwolenia na budowę "sieci tras rowerowych dla centralnej części [...] w Gminie K. wraz z infrastrukturą towarzyszącą" obejmującą również miejscowość P. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zakończeniu przedmiotowych robót budowlanych. Z pisma tego organu z dnia [...] r. wynika, iż nie wniósł on sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania i uznał, że przedmiotowy zjazd z drogi powiatowej D-[...] na posesję o nr ewid. [...] jest zjazdem legalnym. W ocenie organu drugiej instancji w sytuacji, kiedy prace budowlane wykonane zostały na podstawie udzielonego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie wniósł sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania całości przedmiotowej inwestycji, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem organu wobec ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności niniejsze rozstrzygniecie nie nosi znamion dowolności i wydane zostało zgodnie z zacytowanym przepisem art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący G. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzając, iż postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 61 i art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego domagał się rozpatrzenia sprawy w odniesieniu do obowiązujących przepisów. Wyjaśnił, iż nie można uznać iż nie jest stroną postępowania i nie ma skutecznego prawa do złożenia wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania. Powołując się na art. 28 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazał na fakt, iż jest właścicielem działki nr [...], na którą wykonano bezpośredni zjazd z drogi powiatowej D-[...]. Posiada zatem interes prawny by kwestionować przedmiotowe prace budowlane. Nie zachodzą także inne uzasadnione przyczyny mogące stanowić przeszkodę dla wszczęcia niniejszego postępowania. Postępowanie takie jest niezbędne dla wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości, gdyż stwierdzenie że zjazd jest legalny, bo wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, a inwestycja wyznaczona została przez uprawnionego geodetę i wykonana pod nadzorem osób uprawnionych nie jest wystarczające. Podniósł, iż wobec wykonania inwestycji niezgodnie z prawem dziwi fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Z. nie wniósł sprzeciwu do zamiaru użytkowania całości przedmiotowej inwestycji. Nie podzielił stanowiska prezentowanego przez organy, że inwestor dopełnił wszelkich obowiązków na nim spoczywających i uregulowanych Prawem budowlanym. Podkreślił, iż inwestor nie posiadał uprawnienia do dysponowania prywatną własnością i wykonania na nią ogólnodostępnego wjazdu bez wiedzy i zgody właściciela działki. W jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał pozwala na stwierdzenie, iż inwestor przekroczył swe uprawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powtórzył, iż w sytuacji kiedy roboty budowlane wykonane zostały na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, a powiatowy organ nadzoru nie wniósł sprzeciwu do zamiaru jej użytkowania, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Dlatego też w ocenie organu zaistniała inna przyczyna skutkująca wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W kolejnych pismach procesowych (z dnia [...] oraz [...] r.) G. S. podtrzymał swoje stanowisko. Wskazał, że zaprojektowano, a następnie wykonano ogólnodostępny zjazd na jego działkę, a nie na drogę lokalną D-[...], co skutkuje tym, że droga lokalna nie posiada dostępu do drogi powiatowej. Dodatkowo w jego ocenie nastąpiło istotne naruszenia prawa w zakresie zgodności pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na poparcie swych twierdzeń odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego – jego żona J. S. podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację. Podniosła, że organ odwoławczy usankcjonował stan polegający na uchyleniu się organów od obowiązku sprawdzenia legalności kwestionowanego zjazdu. Podkreśliła, że wnioskodawca ma interes prawny w domaganiu się takiej kontroli. Zarzuciła, że organ odwoławczy nie dysponował całością akt administracyjnych, a powoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dodała, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie wyklucza podjęcia czynności kontrolnych w zakresie legalności wykonanych robót budowlanych. Wyjaśniła, że celem złożonego wniosku było doprowadzenie do kontroli zgodności obiektu z pozwoleniem oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, do której w istocie, wobec odmowy wszczęcia postępowania, nie doszło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie nie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Wydane ono zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kodeksu czyli żądanie o wszczęcie postępowania- zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było "odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego – merytorycznego, które kończy się rozstrzygnięciem żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie ustawodawcy w sposób bardziej zrozumiały odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak w wymienionym przepisie skonkretyzowane. Nie może być jednak w tym zakresie wątpliwości, że mieścić się tu powinny sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie tego przepisu odmówił wszczęcia postępowania na wniosek złożony przez skarżącego, ale w uzasadnieniu swego postanowienia nie wskazał na przesłanki z art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące taką odmowę, powołując się na inne okoliczności, które zostały przez niego ustalone. Trzeba bowiem zauważyć, że choć formalnie organ ten nie wszczął postępowania (brak w aktach zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie), to faktycznie jednak organ powiatowy przeprowadził postępowanie administracyjne. Świadczą o tym m.in. przeprowadzone oględziny w terenie w dniu [...] r. przy obecności zainteresowanych osób, o czym wcześniej m.in. skarżący G. S., a także Wójt Gminy K. czy Powiatowy Zarząd Dróg w Z. zostali powiadomieniu pismem z dnia [...] r. Z oględzin tych sporządzony został protokół, do akt sprawy dołączone zostały dodatkowe mapy i decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowych sieci tras rowerowych dla centralnej części [...] w Gminie K. wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Przyznać zatem trzeba, że organ wykonał określone czynności w ramach postępowania administracyjnego. Zresztą poczynione w ten sposób ustalenia wykorzystane zostały w uzasadnieniu wydanego w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Trudno w takich okolicznościach uznać, by organ nie prowadził w sprawie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniające nie powinny mieć miejsca przed formalnym wszczęciem postepowania, a skoro już organ je przeprowadził i poprzez fakty dokonane wszczął postępowania, to ewentualnie potwierdzając podstawy wymienione w przywołanym art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego mógł je co najwyżej umorzyć prowadzone już postępowanie. Odnosząc się jednak do wskazanego przez organ odwoławczy, jako uniemożliwiającego prowadzenie postępowania naprawczego, faktu przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania w całości przedmiotowej inwestycji, to w ocenie składu orzekającego nie jest ona zasadny. Podkreślić trzeba, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednolite w zakresie wpływu występującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Dominujący jest i skład orzekający przychyla się do poglądu, że w sytuacji, kiedy prace budowlane zostały w całości zrealizowane, a następnie wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie realizowanej inwestycji, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a to z uwagi na fakt, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności wykonanego obiektu budowlanego – zrealizowanej inwestycji. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 708/10, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10 czy z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11). Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostająca w obrocie prawnym korzysta z ochrony, o jakiej mowa w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego – zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem możliwość prowadzenia postępowania naprawczego może się pojawić dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym niemniej w przedmiotowej sprawie nie mamy podobnej sytuacji. Nie została bowiem w niniejszej sprawie wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę (decyzja Staroty [...] nr [...] z dnia [...] r.) inwestycji w postaci budowy sieci tras rowerowych dla centralnej części [...] w Gminie K. wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W ocenie składu orzekającego dokonanie przez Wójta Gminy K. zgłoszenia zakończenia przedmiotowych robót budowalnych (pismo z dnia [...]r.) i nie wniesienie sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania całości przedmiotowej inwestycji (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. ) nie jest przeszkodą dla prowadzenia postępowania w zakresie badania legalności wykonanego obiektu budowlanego. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy, należy uznać, że tak postanowienie organu pierwszej instancji, jak również utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego naruszają obowiązujące przepisy i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał wydane w sprawie postanowienia za wydane z naruszeniem art. 61a, a także art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenia te w ocenie Sądu miały wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, a o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. W przypadku ponownego postępowania, organy powinny uwzględnić wyrażone powyżej stanowisko, przeprowadzić postępowanie w zakresie oceny legalności wykonania kwestionowanych zjazdów, a doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przywołanymi powyżej przepisami oraz ustalonym stanem faktycznym i prawnym sprawy.