II SA/Gl 1589/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr SKO.K/41.3/956/2022/10033 w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Prezydent Miasta M. postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie dotyczące uprawnień obecnie skarżącej M. B. do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B, B1. W uzasadnieniu wskazał, że z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...], zwanego dalej wyrokiem SR w M., wynika iż w zaświadczeniu o ukończeniu szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy kategorii AM, B, B1 została poświadczona nieprawda. Decyzją z dnia 25 maja 2022 r. organ I instancji uchylił własną ostateczną decyzję z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie wydania skarżącej prawa jazdy kategorii AM, B, B1 i odmówił wydania tego prawa jazdy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późn. zm.), zwanej dalej u.k.p. oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 2016 r. W uzasadnieniu organ powołał się na wyrok SR w M., z którego wynika, iż w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy, została poświadczona nieprawda, bowiem kandydatka na kierowcę nie odbyła wymaganych przepisem art. 23 ust 2 pkt 1 u.k.p. zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń, w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, oraz w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także nie ukończyła wymaganego po myśli art. 23 ust. 4 u.k.p. egzaminu teoretycznego wewnętrznego, jak również nie odbyła wymaganej zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych. Sąd w powyższym wyroku orzekł, że przedsiębiorca (prowadzący ośrodek szkolenia kierowców) w celu użycia za autentyczne, sfałszował dokumenty w postaci karty przeprowadzonych zajęć, arkuszy egzaminu wewnętrznego, a także zaświadczenia o ukończeniu przez kursanta szkolenia podstawowego. Ujawnione okoliczności faktyczne potwierdzają fakt, iż skarżąca nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy, a tym samym nie spełniła przesłanki do wydania prawa jazdy, przewidzianej w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p., co uzasadnia odmowę wydania prawa jazdy. Dokonana weryfikacja dokumentów wypadła negatywnie, zatem zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2016 r. należało odmówić wydania prawa jazdy, bowiem okoliczności faktyczne potwierdzone prawomocnym wyrokiem uznaje się za udowodnione i wiążące organy administracji publicznej. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że w sprawie zaszła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem szereg dowodów, będących podstawą wydania decyzji o wydaniu skarżącej prawa jazdy, okazało się fałszywych. Następnie wskazał na brzmienie art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 23 ust. 2 u.k.p. oraz przywołał treść wyroku SR w M.. Kolegium uznało, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób bezsporny wynika, że dowód potwierdzający odbycie przez skarżącą szkolenia (zajęcia teoretyczne, nauka udzielania pierwszej pomocy oraz ukończenia teoretycznego egzaminu wewnętrznego) wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii AM, B1, B, okazał się fałszywy. W związku z powyższym decyzja organu I instancji jest zasadna i zgodna z przepisami prawa. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 11 ust. 2 u.k.p. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów wskazując także na naruszenie art. 80, art. 10, art. 77 i art. 105 k.p.a. Podała, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest dla niej krzywdzące, a organ ten nie przyjął faktu, iż podrobienie podpisów poświadczających odbycie szkolenia teoretycznego stanowiło wyłącznie oświadczenie wiedzy osoby podrabiającej jej podpis, a nie potwierdzenia faktu, że szkolenia tego nie odbyła. Zaznaczyła, że pogląd ten podzielił organ odwoławczy. Wskazała, że dopuszczalna jest możliwość samodzielnego przygotowania się do egzaminu teoretycznego. W takiej sytuacji przed przystąpieniem do kursu można zdać egzamin teoretyczny w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego i w ten sposób od razu rozpocząć praktyczną naukę jazdy. Skarżąca podała także, że została naruszona zasada pewności prawa i ochrony praw nabytych. Nadto, w uzasadnieniu skargi wielokrotnie podkreślała, że wymagany kurs odbyła, a jedynie zostały sfałszowane podpisy pod dokumentami to potwierdzającymi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć przyjdzie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało postanowieniem organu I instancji, mocą którego wznowiono z urzędu postępowanie w przedmiocie uprawnień skarżącej do kierowania pojazdami. Organ I instancji, wydając decyzję uchylającą własną decyzję o wydaniu prawa jazdy i jednocześnie odmawiając skarżącej wydania prawa jazdy, powołał się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc na okoliczność sfałszowania dowodów, w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Fakt ów wynikał z treści orzeczenia sądu powszechnego, na mocy którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy odnośnie przeprowadzonych zajęć i szkoleń. Argumentację tę podzielił organ odwoławczy zauważając, że skoro sfałszowano dokumentację dotyczącą kursu na prawo jazdy, to pozostałe czynności związane z uzyskaniem uprawnień do kierowania pojazdami automatycznie obarczone są wadą wykluczającą uzyskanie tych uprawnień. Natomiast sfałszowanie dokumentacji dotyczącej kursu na prawo jazdy powoduje, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 11 ust.1 pkt 3 u.k.p. Przystępując do oceny legalności kontrolowanych decyzji zauważyć przyjdzie, że w podobnych sprawach o stanie faktycznym opartym na tym samym wyroku SR w M., Naczelny Sąd Administracyjny uznał kontrolowane w tamtych sprawach decyzje za zgodne z prawem. Jednocześnie NSA zakwestionował prezentowane wówczas przez sąd I instancji stanowisko sprowadzające się w znacznej mierze do przyznania racji skarżącym (wyroki NSA z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 145/23, II GSK 242/23 i II GSK 246/23). W uzasadnieniach tych wyroków NSA zwrócił uwagę na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. i fakt, że nie ma ona charakteru bezwzględnego z uwagi na funkcjonowanie trybów nadzwyczajnych, które ją przełamują. Do takich trybów należy m.in. instytucja wznowienia postępowania (art. 145 – 152 k.p.a.). W ocenie NSA "wobec jednoznacznej treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz jego imperatywnego charakteru, a ponadto wobec nakazu ścisłej wykładni tego przepisu, jako normy kompetencyjnej (co odnosi się także do art. 151 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 k.p.a.), należy zakwestionować prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że do zakresu tak określonych kompetencji orzeczniczych organu administracji publicznej należy obowiązek oceny skutków uchylenia decyzji wadliwej, w odniesieniu do której stwierdzono podstawy do jej uchylenia we wznowionym postępowaniu, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a ponadto obowiązek stosowania art. 7 k.p.a., zaś w dalszej konsekwencji obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, co z kolei zamknąć można w stwierdzeniu: czy warto i czy należałoby uchylić decyzję wydaną w postępowaniu dotkniętym wadą wznowieniową". Ponadto NSA zwrócił uwagę na treść art. 11 u.k.p. "z którego wynika - niezależnie od tego, że przestanki, o których w nim mowa mają charakter łączny - że warunkiem koniecznym jej podjęcia jest m.in. odbycie przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3), potwierdzonego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 4 wymienionej ustawy." Zdaniem NSA, "Jeżeli zaświadczenie, zgodnie z przepisem art. 217 § 1 k.p.a., do którego należy się odwołać w omawianym kontekście, stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a jego walor należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa - jest ono bowiem oświadczeniem wiedzy potwierdzającym istnienie (w określonym czasie) określonych faktów lub stanu prawnego, co oznacza, że jest tym samym ich pochodną - to wobec celu oraz funkcji wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 4 u.k.p., nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości to, że brak korespondencji treści wymienionego zaświadczenia z rzeczywistymi faktami lub stanem prawnym i potwierdzenie w nim "faktów" lub "stanu prawnego", które w rzeczywistości nie zaistniały oznacza, że pozbawione jest ono jakiegokolwiek waloru dowodowego. Jeżeli wymienione zaświadczenie jest nieprawdziwe, albowiem jego treść została sfałszowana, to wobec określonych art. 11 u.k.p. pozytywnych przesłanek wydania decyzji, o której w nim mowa, trzeba stwierdzić, że takie zaświadczenie nie mogło stanowić podstawy oceny odnośnie do zaktualizowania się tej koniecznej przesłanki, którą jest odbycie przez wnioskodawcę szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (ust. 1 pkt 3). Stwierdzenie prawomocnym wyrokiem, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne odnoszące się do wymogu odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii zostały przeprowadzone na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe, nie mogło zostać ocenione inaczej, jak tylko jako zaistnienie podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji, jako zaktualizowanie się przesłanek wydania decyzji o treści określonej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.". Ponadto, NSA odwołał się do treści art. 11 p.p.s.a. i przywołał swój wyrok z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1557/13, w którym wyraził pogląd, że "związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikającymi z art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego." Wskazane wyżej wyroki NSA i stanowisko zawarte w ich uzasadnieniach stały się dla Sądu punktem odniesienia w kontrolowanej obecnie sprawie. Niewątpliwie przedmiotem badania Sądu była ocena prawidłowości prowadzonego przez organy postępowania wznowieniowego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które według rozwiązań przyjętych w k.p.a. nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2). Wynik tego postępowania musi nastąpić w formie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 869). Powołane wyżej stanowisko znajduje również poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyroki NSA: z dnia 26 września 1983 r., sygn. akt I SA 634/83, z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1649/09). W konsekwencji takie stanowisko oznacza, że organ prowadzący postępowanie wznowieniowe najpierw rozstrzyga o podstawie wznowienia postępowania a następnie prowadzi postępowanie w kierunku oceny czy istnieją podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. W wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: po pierwsze, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej; po drugie w postępowaniu wznowieniowym może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i jednocześnie orzekająca na nowo o istocie sprawy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy należy uznać, że w świetle orzeczenia sądu karnego zaktualizowała się przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a to oznacza, wobec brzmienia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., że organ I instancji nie mógł odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Mógł jedynie i to zrobił, wydać decyzję w oparciu o art. 152 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie zaktualizowały się również przesłanki wydania decyzji określonej w art. 151 § 2 k.p.a. Niewątpliwie w zaistniałej sytuacji organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w kierunku ponownego rozstrzygnięcia sprawy, tj. rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie prawa jazdy. Pozytywne załatwienie wniosku warunkowane jest treścią art. 11 u.k.p., który określa przesłanki konieczne do wydania takiej decyzji. Przesłanki te mają charakter łączny a jedną z nich jest odbycie przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (ust. 1 pkt 3), potwierdzonego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 4 u.k.p. Idąc zatem za poglądem wyrażonym w powołanych wyżej wyrokach NSA, nie ma możliwości sanowania w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego braku zgodnego ze stanem rzeczywistym zaświadczenia o odbyciu szkolenia w ośrodku szkolenia kierowców, które okazało się fałszywe. Stwierdzony przez sąd karny fałsz intelektualny wydanego przez ośrodek szkolenia kierowców zaświadczenia, czyli potwierdzenia nieprawdy o odbytym szkoleniu w wymiarze i zakresie zgodnym z przepisami prawa, uniemożliwia organowi administracji prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego. Organ związany jest wyrokiem karnym nie tyle w jego zakresie podmiotowym (bo przecież wyrok karny nie dotyczył skarżącej), ale w zakresie stwierdzonego w postępowaniu karnym czynu karalnego (opisanego w wyroku karnym). W pkt 128 wyroku sąd karny uznał, iż oskarżony "poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mających znaczenie prawne, a to faktu odbycia przez w/wym kursanta (...), wszystkich wymaganych przez ustawę z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami zajęć szkoleniowych przy czym dopuścił się tego czynu w celu osiągnięcia korzyści majątkowej (...)". Prowadzenie czynności dowodowych przez organ w kierunku wykazania, że skarżąca jednak odbyła wszystkie wymagane prawem etapy szkolenia jest więc niemożliwe. Zatem odbycie przez skarżącą nowego szkolenia potwierdzonego uzyskaniem właściwego zaświadczenia w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego (po wezwaniu jej przez organ o uzupełnienie braku formalnego w postaci prawidłowego, legalnego zaświadczenia) nie może mieć miejsca, ponieważ zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. ma miejsce na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego tj. na etapie badania podania strony (wniosku strony) i jego formalnej poprawności. Gdyby strona składając wniosek nie złożyła w ogóle takiego zaświadczenia, organ mógłby ją wezwać do dostarczenia takiego dokumentu w wyznaczonym terminie. Taki wniosek potwierdza także brzmienie § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2016 r., który stanowi o brakach w dokumentacji. Wezwanie organu dotyczyłoby więc dostarczenia dokumentu a nie wezwania strony do odbycia kursu szkoleniowego dla kierowców i poświadczenia go nowym zaświadczeniem, które miałoby zastąpić znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie sfałszowane. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. nieusunięcie braków formalnych podania powoduje pozostawienie go bez rozpoznania. W postępowaniu wznowieniowym brak jest możliwości jego zakończenia w tej formie. W tej sytuacji, organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy – na zgodny wniosek stron. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl