II SA/Gl 1593/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 7 października 2024 r. nr SKO.4103.159.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Przedmiotem skargi M. N. (dalej "Strona" lub "Skarżąca") w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 7 października 2024 r., nr SKO.4103.159.2024, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. (dalej "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia 20 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz instalacjami i urządzeniami teletechnicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianą do realizacji na terenie położonym w rejonie ulicy [...] w M. oznaczonym jako działka [...], obręb [...] (dalej "planowana inwestycja"). Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 20 lipca 2022 r. Strona wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r. Burmistrz M. zawiesił postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego, lecz na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Strona złożyła zażalenie na to postanowienie do Kolegium, które postanowieniem z dnia 6 września 2022r nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji sporządził projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, który został przesłany do uzgodnień przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Starostwa Powiatowego w M., Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd w S. oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P.. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, iż uzgodnienie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagane. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022r Zarząd Zlewni w S. pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. poinformował, że nie zajmuje stanowiska w sprawie z uwagi na odmowę ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy części działki nr [...]. Na skutek wniesionego odwołania przez Stronę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 15 listopada 2023 r. uchylił decyzję Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 24 stycznia 2023 r. i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r. Burmistrz M. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) - dalej "u.p.z.p.". W uzasadnieniu tej decyzji przywołano analizę terenu, z której wynika brak zabudowy mogącej stanowić podstawę do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Ponadto w ocenie organu I instancji inwestycja nie spełniała warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W wyniku uwzględnienia wniesionego przez Stronę odwołania Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność rozważenia możliwości powiększenia obszaru analizowanego. Kolegium zwróciło również uwagę, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został skorygowany w zakresie dostępu do wody. W tym zakresie jednak kwestia ta została przez organ I instancji przemilczana. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ I instancji decyzją z dnia 20 sierpnia 2024 r. umorzył postępowanie z uwagi na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] r. Rada Miasta w M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. dla południowej części miasta w obrębach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz fragmentów obrębów [...] i [...]. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu [...] r. pod pozycją [...]. Plan zaczął obowiązywać po trzydziestu dniach od daty publikacji, tj. od [...] r. Niezadowolona z tej decyzji Strona wniosła odwołanie do Kolegium, które przywołana na wstępie decyzją z 7 października 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przywołało chronologicznie przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy oraz zacytowało przepisy praw mające zastosowanie w sprawie. W konsekwencji oceny stanu faktycznego sprawy Kolegium przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziło, że od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może być kontynuowane, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odnosząc się do przewlekłości postępowania Kolegium wskazało na swoje postanowienie z dnia 29 lipca 2024 r., nr [...], w którym uznano ponaglenie Strony za nieuzasadnione. Również za nieuzasadnione organ uznał naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej "k.p.a." ponieważ w jego ocenie organ I instancji rozpatrzył wnikliwie stan faktyczny i prawny sprawy oraz wyjaśnił przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiodła Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i zarzuciła jej: - naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niej zasady państwa prawnego, poprzez naruszenie zasad bezpieczeństwa prawnego oraz zasady lex retro non agit poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości wnioskodawczyni w trakcie trwającego postępowania administracyjnego, bez ustosunkowania się organu I instancji do wytycznych organu II instancji; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, ewentualnie ich niewłaściwe zastosowanie, oraz uznanie, że w związku z podjęciem przez Radę Gminy Miasta M. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaistniała podstawa do umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej. Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżąca wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, - zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej przedstawił szczegółowo przebieg postępowania i stwierdził, że działania organu I instancji w okresie od czerwca do sierpnia 2024 r. miało charakter czynności pozornych, zmierzających w sposób oczywisty do wydłużenia terminu załatwienia sprawy tak, aby wszedł w życie niekorzystny dla Skarżącej plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że Skarżąca przez 2 lata starała się uzyskać warunki zabudowy na terenie swojej nieruchomości. Argumentacja zawarta w decyzjach administracyjnych w żaden sposób jej nie przekonuje, iż jej sprawa została załatwiona zgodnie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego. W ocenie Skarżącej, jej wniosek powinien być rozpoznawany zgodnie z procedurą administracyjną tj. poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji, w której merytorycznie ustosunkuje się do wytycznych organu II instancji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wbrew zarzutom skargi nie naruszają przepisów prawa materialnego a także procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia 7 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 20 sierpnia 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz instalacjami i urządzeniami teletechnicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianą do realizacji na terenie położonym w rejonie ulicy [...] w M. oznaczonym jako działka [...], obręb [...]. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Jak wynika zatem z przywołanych wyżej przepisów, obowiązywanie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza prowadzenie postępowania oraz możliwość i konieczność uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla danej inwestycji. Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest właśnie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan miejscowy, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 563/15 czy wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 409/22, CBOSA). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak jest planu miejscowego, w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (względnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Przepis ten daje wyraźne pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie zaś, wobec niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowania z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowania o ustaleniu warunków zabudowy nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (tak też NSA w wyroku z 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11, CBOSA). W niniejszej sprawie, jak prawidłowo ustaliły organy, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowej części miasta M. w obrębach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz fragmentów obrębów [...] i [...] uchwalonego uchwałą Rada Miasta w M. z dnia [...] r. Nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...]). Z uwagi na powyższe regulacje prawne i wynikające z nich wnioski, słusznie organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez Skarżącą inwestycji, a Kolegium trafnie orzekło o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. Skoro bowiem dla przedmiotowego terenu uchwalono już plan miejscowy to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może być prowadzone i jako bezprzedmiotowe musi podlegać umorzeniu. W konsekwencji, wobec niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p. należy uznać za niezasadny. W sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że postępowania trwało przez okres 2 lat. Problem przewlekłości postępowania przed organem I instancji był przedmiotem odrębnego postępowania i Kolegium postanowieniem z dnia 29 lipca 2024 r. uznało ponaglenie Skarżącej za nieuzasadnione. Sąd nie mógł badać problemu przewlekłości postępowania, ponieważ nie była ona przedmiotem skargi. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.