II SA/Gl 1599/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...]. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną m. in. na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a , art. 20 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn, Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), rozporządzeń wykonawczych oraz art. 104, art. 107 i art. 109 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) po rozpatrzeniu wniosku E. G. (dalej: strona, skarżąca), odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem K. G. W uzasadnieniu przywołano przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych - art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1a, potwierdzając, iż skarżąca jest matką wychowującą niepełnosprawne dziecko i ma ustalone prawo do emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym opieki z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podczas składania niniejszego wniosku została poinformowana o możliwości złożenia do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do świadczeń emerytalnych, przy czym strona złożyła oświadczenie, że nie będzie korzystać z przysługującego jej prawa i wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością emerytury a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach organ stwierdził, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego została jasno określona przepisami ustawy, które nie dopuszczają możliwości uznaniowego przyznania tych świadczeń. Z kolei przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy jednoznacznie wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia osobie uprawnionej do świadczenia emerytalnego. Jednocześnie organy są zobowiązane do przyznania tych świadczeń dopiero wtedy, gdy spełnione są łącznie wskazane w przepisach przesłanki do jego przyznania. Od decyzji organu pierwszej instancji strona wniosła odwołanie, uznając ją za niesprawiedliwą. Wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Wskazała, że opiekuje się chorym od urodzenia na [...] synem a jego niepełnoprawność orzeczono na stałe. W chwili gdy przechodziła na emeryturę EWK nie było świadczenia pielęgnacyjnego, a później było niższe od emerytury. Jednak na dzień dzisiejszy powstała duża różnica pomiędzy tymi świadczeniami, co uważa za bardzo nieprawidłowe. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych wniosła o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a jej świadczeniem emerytalnym. Wskazała też na trudną sytuację rodzinną, gdyż także wraz z mężem chorują. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej organ drugiej instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] r., znak [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, przytoczył zastosowane w sprawie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie tak jak organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z literalną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo od emerytury. Przyznał przy tym, że orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało stanowisko, że wykładnię tego przepisu należy uzupełnić o wykładnię systemową i celowościową. Organ dodał, że koncepcja wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością emerytury napotyka trudności, bowiem pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który określa wysokość świadczenia kwotowo i nie pozwala na samodzielne określenie jego wysokości przez organ administracji, a nadto powodowałaby dalsze wątpliwości. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku wyboru przez osobę uprawnioną jednego ze świadczeń - pielęgnacyjnego lub emerytalno- rentowego. W ocenie organu, skoro skarżąca pobiera emeryturę i została pouczona przez organ pierwszej instancji o możliwości jej zawieszenia, a mimo to świadomie rezygnuje z prawa do jej zawieszenia, to zachodzi w tym przypadku negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy, zgodnie z którą świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Wobec powyższego trudna sytuacja materialna i zdrowotna rodziny skarżącej i pobierane w niższej wysokości świadczenie emerytalne nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o zmianę decyzji organu drugiej instancji utrzymującej w mocy odmowną decyzję organu pierwszej instancji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na niepełnosprawnym synem. Zarzuciła wydanym w sprawie decyzjom naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z uwagi na brak rzetelnej oceny materiałów dowodowych i przyjęcie, że nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podkreśliła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, dodając, iż oczekuje przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a pobieraną emeryturą. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje jego uchyleniem. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma także zasada informowania wyrażona w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle której "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Zasadnie organy w toku postępowaniu podkreślały, iż w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zasadnie też organy przywołały, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, podnosząc, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Niewątpliwie nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne. Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a omawianej ustawy zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19. Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia wymienionego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury, w wysokości niższej niż to świadczenie. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów. Na marginesie wskazać wypada, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Jakkolwiek orzecznictwo sądowoadministracyjne różnie widziało kwestie sposobu rozwiązania wskazanych problemów, to jednak ostatnia linia orzecznicza wskazuje, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, bądź rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, bądź renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Jak przyznał już organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie go eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a omawianej ustawy. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury, bądź renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ zawsze powinien stronę dokładnie poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 i art. 79a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organy co prawda ogólnie informowały skarżącą o możliwości zawieszenia emerytury, a skarżąca uznała, że nie chce tego czynić, jednak z akt sprawy wynika, że pouczenie i informacja skierowane dla skarżącej były tak bardzo ogólne i lakoniczne (co wynika z wypełnionego druku oświadczenia z 21 lipca 2021 r.), że nie można wykluczyć, iż nie została ona zapoznana z wszystkimi aspektami sprawy. Można przyjąć, że zapewne obawia się, że przez pewien czas zostanie pozbawiona środków do życia. Z uwagi na pozostanie przy żądaniu przyznania świadczenia w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a uzyskiwaną emeryturą można wnosić, iż nie wyjaśniono skarżącej, że tylko i wyłącznie w przypadku zawieszenia prawa do emerytury możliwe jest przyznanie wnioskowanego świadczenia, a nadto nie stwierdzono jednoznacznie, że strona spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania żądanego świadczenia a jedną przeszkodą do jego uzyskania pozostaje tylko posiadane prawo do emerytury. Tak więc skarżąca nie została należycie i szczegółowo poinformowana o wszelkich aspektach sprawy. Ograniczono się w sprawie do przekazania ogólnych formułek. Bez rzeczowego i szczegółowego poinstruowania strony oraz takiego zorganizowania toku postępowania, by skarżąca nawet przez jeden dzień nie została pozbawiona środków do życia, nie może dziwić jej stanowisko, iż nie chciała zawiesić prawa do emerytury. Sytuacja finansowa strony jest trudna także obecnie, a jeśliby nie otrzymała na czas świadczenia pielęgnacyjnego, po zawieszeniu prawa do emerytury, sytuacja ta stałaby się jeszcze trudniejsza. Skarżąca nie mogła więc organom w pełni zaufać, obawiając się o środki do życia (art. 8 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W sytuacji lakonicznych i ogólnych pouczeń mogła nie mieć pewności, że jeśli zawiesi emeryturę, to otrzyma niezwłocznie świadczenie pielęgnacyjne. Wszystko to skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania, w tym również art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Powinny dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Skarżąca powinna być jednoznacznie oraz dokładnie i szczegółowo poinformowana i pouczona o jej prawach oraz konsekwencjach swych wyborów, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą przyznania wnioskowanego świadczenia jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym (art. 7b Kodeksu postępowania administracyjnego), by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).