II SA/Gl 160/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej w skrócie "PrBud" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ("PINB") nakazał J.J. (dalej zwanemu "inwestorem" lub "skarżącym") doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie utwardzenia działki nr 1 i części działki nr 2 położonych L. przy ul. [...]. W motywach tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku kontroli powyższych nieruchomości przeprowadzonej w związku z pismami Burmistrza Miasta L. ustalono, że ich teren został utwardzony, przy czym inwestorem był skarżący, nie posiadający pozwolenia na budowę ani nie legitymujący się zgłoszeniem wykonania robót. W związku z tym wszczęte zostało postępowanie administracyjne, w ramach którego w dniu [...] r. przeprowadzono oględziny. W ich trakcie stwierdzono, że na działce nr 1 oraz na części działki nr 2 wykonano utwardzenie tłuczniem i kostką brukową. Inwestorem w zakresie tych robót jest skarżący, będący jednocześnie dzierżawcą przedmiotowego terenu, na którego przeniesiono wszystkie obowiązki administracyjne związane z wydzierżawionym terenem od spółki "A" sp. z o.o. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. Działki, na których wykonano utwardzenie znajdują się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "188 Z" – "teren użytków zielonych, łąk i pastwisk", dla którego przeznaczenie podstawowe to: "trwałe użytki zielone- tereny łąk i pastwisk, upraw rolnych. Jednocześnie organ I instancji uznał, że przedmiotowe roboty budowlane nie wymagają zgłoszenia właściwemu organowi z uwagi na brak wyszczególnienia tego rodzaju obiektów w przepisach art. 29-31 PrBud, jak również nie wymagają pozwolenia na budowę. Jednak niezgodność z planem miejscowym obliguje organ do wydania decyzji o przywróceniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie utwardzenia zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 PrBud. Organ I instancji wyjaśnił także, że ze uwagi na to, że przedmiotowe utwardzenie gruntu stanowi urządzenie budowlane związane z innym obiektem budowlanym tj. budynkiem handlowo-usługowym, a przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prbud stanowi o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, to organ nałożył obowiązek przywrócenia obiektu budowlanego jako całości poprzez usunięcie naruszającego przepisy urządzenia budowlanego. Zacytował przy tym organ fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11, wedle którego "Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9) a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem". Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i działając przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł od tej decyzji odwołanie. W odwołaniu podniesiono, że przed dokonaniem prac inwestor uzyskał wszelkie niezbędne zgody. Uzyskał on pozwolenie wodno-prawne, a prace przez niego wykonane były przedmiotem opracowań projektu budowlanego, "który przeszedł całą drogę inwestycyjną". Jednocześnie w odwołaniu stwierdzono, że w istocie w projekcie nie znajdowały się prace polegające na utwardzeniu terenu. Podniesiono także, że organ nie wskazał, do jakiego stanu ma być przywrócony teren, przez co decyzja ta jest nieczytelna. W odwołaniu podniesiono również, że inwestor wystąpił o zmianę planu miejscowego i z tego powodu zasadnym jest zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie tego wniosku. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez inwestora skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji ŚWINB nakreślił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył i omówił przepisy będące podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Organ wskazał przy tym na art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), zgodnie z którym do sprawy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji przepisu PrBud stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie zakwalifikował przedmiotowe działki jako budowlane i w konsekwencji błędnie przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem takie pozwolenie było wymagane, gdyż art. 29 ust. 2 pkt 5 PrBud stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu terenu działki budowlanej. Jednocześnie ŚWINB podzielił stanowisko PINB, że przedmiotowe utwardzenie nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Wskazał przy tym, że bezsprzecznie służy ono jako miejsce postojowe dla samochodów, nie zalicza się więc ani do przedsięwzięć przeznaczonych dla przedmiotowych działek, ani nie mieści się w ramach przeznaczenia dopuszczalnego. ŚWINB odniósł się także do wniosku inwestora o zawieszenie postępowania przyjmując w tym zakresie, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stąd brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. W skardze na powyższą decyzję, wniesioną w imieniu skarżącego przez fachowego pełnomocnika, będącego adwokatem, zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mające wpływ na treść orzeczenia, polegające na tym, że wydano merytoryczną decyzję, mimo toczącego się postępowania o zmianę zagospodarowania przestrzennego działek nr 1 i części działki nr 2. W skardze zaakcentowano, że skarżący z własnych środków doprowadził nieużytki i zarośla zlokalizowane przy jego posesji do stanu zapewniającego właściwą gospodarkę wodną. Jest przy tym bezspornym, że część działek utwardził tłuczniem i kostką brukową, pozostając w będzie co do przeznaczenia przedmiotowego terenu. Niezwłocznie zaś po powzięciu wiedzy o tym, że teren ten według planu miejscowego przeznaczony jest na tereny zielone, skarżący wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o zmianę planu miejscowego i z posiadanych informacji wynika, że organ dokona tej zmiany zgodnie z wnioskiem. Skarżący wniósł o zwrócenie się do Urzędu Miasta L. oraz Rady Gminy L. z zapytaniem o to, czy toczy się postępowanie w sprawie zmiany planu miejscowego przedmiotowych działek oraz kiedy postępowanie to zakończy się. Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji ŚWINB. Na rozprawie w dniu 9 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w L. z dnia 5 lipca 2021 r. informujące, że kwestia zmiany planu miejscowego, o którą zabiega skarżący, będzie rozpatrywana na jednej z najbliższych sesji Rady Miejskiej w L., a także pismo Burmistrza Miasta L. informujące, że wnioskowana przez skarżącego zmiana planu miejscowego wymaga najpierw zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Oświadczył także, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się salon samochodowy wraz z warsztatami naprawczymi oraz parkingiem na samochody i nie stanowi on ciągu komunikacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd, w oparciu o wskazane powyżej kryteria, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej w skrócie jak dotychczas "PrBud."), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. – kiedy to weszła w życie obszerna i gruntowna nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), zmieniająca w istotnym zakresie treść poszczególnych unormowań i/lub ich numerację – mimo że zaskarżona decyzja została wydana już po tym dniu. Zgodnie bowiem z art. 25 ww. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 PrBud właściwy organ nadzoru budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 PrBud, w drodze decyzji, nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 7 PrBud przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a więc m.in. do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że na wykonanie spornej przebudowy skarżący winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepisy PrBud wprowadziły zasadę wyrażoną w art. 28, zgodnie z którą budowę można rozpocząć po wcześniejszym uzyskaniu pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 PrBud, które umożliwiają m.in. wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, lecz te przepisy nie dotyczą rozważanego przypadku. Jak słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy art. 29 ust. 2 pkt 5 PrBud stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu terenu działki budowlanej, a takiego charakteru nie można przypisać działkom, na terenie których dokonano przedmiotowego utwardzenia. Odnosząc się do trybu postępowania zawartego w przepisie art. 51 PrBud wskazać należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacja zachodzi w realiach rozpoznawanej sprawy, gdyż jak prawidłowo uznały organy obu instancji przedmiotowa inwestycja jest niezgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. działki, na których wykonano utwardzenie znajdują się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "188 Z" – "teren użytków zielonych, łąk i pastwisk", dla którego przeznaczenie podstawowe to: "trwałe użytki zielone- tereny łąk i pastwisk, upraw rolnych". Sama sprzeczność inwestycji z planem miejscowym nie stanowi przy tym przedmiotu sporu. Podobnie niesporne są okoliczności dotyczące realizacji przedmiotowej inwestycji, w tym dotyczące jej zakresu, charakteru oraz sposobu korzystania z wykonanego przez skarżącego utwardzenia. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy w związku z wnioskiem skarżącego o zmianę planu miejscowego, (tak, aby zrealizowana przez skarżącego inwestycja była zgodna z przeznaczeniem, które dla niej określa plan miejscowy) w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne, o którym mowa a art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygając ten spór, zdaniem Sądu, rację należało przyznać organowi. Procedura zmiany planu miejscowego nie stanowi bowiem postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a.. Uchwalenie zmiany planu miejscowego nie jest przy tym rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ, lecz odbywa w ramach procedury legislacyjnej wdrożonej przez lokalnego prawodawcę i stanowi zmianę prawa miejscowego obowiązującego na terenie danej gminy. (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt: II OSK 2420/11, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 1843/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt: II SA/Gd 752/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt: II SA/Ol 622/16); Zaakcentować przy tym należy, iż brak jest jakichkolwiek regulacji prawnych, które mogłyby służyć wymuszeniu przez obywatela wprowadzenia przez organy jednostki samorządu terytorialnego zmiany w obowiązujących przepisach prawa miejscowego nie stojących w sprzeczności z regulacjami rangi ustawowej. Sąd w składzie orzekając podziela i przyjmuje za własny pogląd, zgodnie z którym przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wystąpienie z inicjatywą do organu uchwałodawczego gminy o podjęcie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym, a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11), W świetle postanowień Prawa budowlanego oraz sankcjonowania samowoli budowlanej bez znaczenia pozostaje okoliczność, na którą zwracała uwagę strona w skardze dotyczące pozytywnych skutków związanych z doprowadzeniem nieużytków i zarośli do stanu zapewniającego właściwą gospodarkę wodną. Nie ma też znaczenia okoliczność dotycząca braku świadomości skarżącego, że realizowana przez niego inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym. Mając na uwadze, że ustalony stan faktyczny w przedmiotowej sprawie w powiązaniu z przepisami prawa materialnego świadczył, iż nie zachodzi możliwość doprowadzenia podlegającej ocenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, zasadnie organy nałożyły na stronę obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego wiatrołapu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ustalone okoliczności wskazują, że w niniejszej sprawie, z uwagi na sprzeczność inwestycji z planem miejscowym niemożliwym było doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co jednocześnie uzasadniało odstąpienie od uprzedniego nałożenia na stronę obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. W ocenie Sądu organu ustaliły w niniejszej sprawie wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasady określonej w art. 7, a znajdującej rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a. Dokonując tych ustaleń uwzględniły cały zgromadzony materiał dowodowy, który został poddany ocenie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. W trakcie całego postępowania zapewniono stronie czynny udział, zawiadamiając ją o podejmowanych czynnościach, jak i zgromadzonym materiale dowodowym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ przedstawił w nim nie tylko ustalono stan faktyczny, ale także wskazał w oparciu o jaki materiał dowodowy poczynił te ustalenia. Przedstawiono również podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co w oparciu o art. 151 p.p.s.a. uzasadnia jej oddalenie w całości.