II SA/Gl 1623/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "A" Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną oddala skargę. Wojewoda Śląski (dalej – organ odwoławczy, Wojewoda) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Syndyka Masy Upadłości "A" Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. (dalej – Syndyk, Skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia [...] r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość usytuowaną w S. przy ul. [...], oznaczonej nr 1 o powierzchni 1.4349 m2, obręb [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 2 marca 2021 r. Syndyk wniósł o ustalenie odszkodowania za nieruchomość drogową, która przeszła na własność Gminy S. Organ I instancji, działając na podstawie art. 61a k.p.a., postanowieniem z dnia [...] r. odmówił Syndykowi wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość usytuowaną w S. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1. W jego motywach wyjaśniono, że w dniu 28 sierpnia 2015 r. działka ta przeszła z mocy prawa na własność Gminy. Ponadto zaznaczono, że prowadzone są negocjacje z byłym właścicielem działki, tj. "B" Sp. z o.o., w kwestii wysokości odszkodowania za jej przejęcie. Powołując się natomiast na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm. – dalej u.g.n.) stwierdzono, że jedynie na wniosek byłego właściciela nieruchomości może organ wszcząć postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wspomniany grunt. W zażaleniu z dnia 11 maja 2021 r. Syndyk zarzucił rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu: 1) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 98 u.g.n. w związku ze złożonym przez Skarżącego wnioskiem w sytuacji, gdy okoliczność rzekomego braku przymiotu strony u Skarżącego nie ma charakteru oczywistego i ustalenie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; 2) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 98 u.g.n. w związku ze złożonym przez Skarżącego wnioskiem w sytuacji, gdy okoliczność rzekomego braku przymiotu strony u Skarżącego nie miała charakteru oczywistego i ustalenie tej okoliczności nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ; 3) naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 98 u.g.n. w związku z art. 887 § 1 i art. 902 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm. – dalej k.p.c.) poprzez uznanie, iż Skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania, a tym samym uznanie, że Skarżący nie ma uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 98 u.g.n., dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość usytuowaną w S. przy ul. [...], nr 1 o powierzchni 1.4349 m2, obręb [...]; 4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nadal prowadzone jest postępowanie negocjacyjne na wniosek "B" Sp. z o.o. w przedmiocie uzgodnienia odszkodowania za działkę nr 1, gdy tymczasem w piśmie z dnia [...] r. Gmina S. wskazała, że o zakończeniu etapu negocjacji poinformowano w piśmie z dnia [...] r. Wojewoda Śląski nie podzielając argumentacji Syndyka, postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu sprawy, wyrażono stanowisko, że Prezydent Miasta prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a., albowiem nie budzi wątpliwości, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy Skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Wojewody, z treści art. 98 ust. 3 u.g.n. jasno bowiem wynika, że ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną następuje na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Tym podmiotem jest "B" Sp. z o.o., która była właścicielem działki nr 1 w dacie uprawomocnienia się decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] - wydanej na wniosek tej Spółki - zatwierdzającej podział działki nr 2 (w wyniku którego wydzielono m.in. działkę nr 1 przeznaczoną pod drogę publiczną). Według organu odwoławczego, Syndyk nie może wywodzić na podstawie art. 887 § 1 i art. 902 k.p.c. indywidualnego interesu w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. za nieruchomość stanowiącą w przeszłości własność spółki "B". Podkreślił bowiem, że przepisy k.p.c. nie stanowią podstawy dla ustalenia interesu prawnego Syndyka w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda zwrócił uwagę, że odszkodowanie ustalane na podstawie art. 98 u.g.n. nie nosi cech odszkodowania cywilnoprawnego, gdyż jego źródłem powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności albo prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym). Wyrażono również pogląd, że uregulowania k.p.c. nie znajdują zastosowania do stosunków administracyjnych, co wynika z art. 1 k.p.c . określającego zakres jego stosowania. W skardze z dnia 22 listopada 2021 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Syndyka zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., a tym samym odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego – w trybie art. 98 u.g.n., dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość usytuowaną w S. przy ul. [...], oznaczonej nr 1 o powierzchni 1.4349 m2, obręb [...] – w związku ze złożonym przez Skarżącego wnioskiem, w sytuacji gdy okoliczność rzekomego braku przymiotu strony u Skarżącego nie ma charakteru oczywistego i ustalenie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; 2) art. 28 k.p.a. w związku z art. 98 u.g.n. w związku z art. 887 § 1 i art. 902 k.p.c. poprzez uznanie, iż Skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania, a tym samym uznanie, że Skarżący nie ma uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 98 u.g.n., dotyczącego ustalenia odszkodowania za wspomnianą nieruchomość. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Syndyka wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także zażądał zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając pierwszy z zarzutów pełnomocnik podniósł - powołując się na judykaturę oraz doktrynę - że art. 61a § 1 k.p.a. zastosowanie znajduje tylko wtedy, gdy przesłanki odmowy wszczęcia są na tyle oczywiste, że nie wymagają przeprowadzenia wykładni prawa materialnego, dowodów, czy działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem, według pełnomocnika, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie statusu Skarżącego, jako strony, jak również podjął czynności wyjaśniające w celu ustalenia jego interesu prawnego. Tym samym, w jego ocenie nie zaistniały podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto podniesiono, że brak wszczęcia postępowania i przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego doprowadziło do odmowy przyznania Syndykowi statusu strony. Argumentując drugi z zarzutów pełnomocnik przywołał obszerne fragmenty wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99, w którym orzeczono, że art. 1 k.p.c. rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na tej podstawie uznano, że wobec zajęcia przez Komornika Sądowego roszczenia o odszkodowanie należne spółce "B" od Gminy S., Skarżący - na podstawie art. 887 § 1 i art. 902 k.p.c. - uzyskał prawo do wykonywania wszelkich praw i roszczeń spółki "B" dotyczących tej wierzytelności. Tym samym, zdaniem pełnomocnika, w ramach tego zajęcia Skarżący uzyskał uprawnienia procesowe, jak i materialnoprawne. Oznacza to, że Syndyk dysponuje prawem m.in. do składania wobec innych osób (dłużnika, osób trzecich) oświadczeń materialnoprawnych, tzn. może negocjować z poddłużnikiem, ustalać warunki ugody między tymi stronami i finalnie ją zawrzeć, czy też złożyć wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 98 u.g.n. w celu ustalenia odszkodowania należnego za wywłaszczoną działkę. Wyrażono również pogląd, że wierzytelność z tytułu odszkodowania jest wierzytelnością istniejącą, a jedynie wymaga ustalenia w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Podkreślono przy tym, że z art. 896 k.p.c., jak również poglądów judykatury i doktryny nie wynika, aby o istnieniu wierzytelności decydowało jej określenie co do kwoty. Stwierdzono także, że prawo do ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną jest zbywalnym prawem majątkowym. Zatem odszkodowanie to jest roszczeniem cywilnoprawnym (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Ponadto, jak wynika z zaświadczenia Komornika Sądowego z dnia [...] r. dokonano zajęcia przysługującego spółce "B" roszczenia o odszkodowanie. W związku z tym, jak twierdzi pełnomocnik, Syndyk uzyskał prawo na podstawie art. 887 § 1 w związku z art. 902 k.p.c. do wykonywania wszelkich praw i roszczeń należnych spółce "B" dotyczących tej wierzytelności, w tym uprawnienie do wystąpienie o ustalenia odszkodowania wynikającego z art. 98 ust. 3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w S. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1, przejętej przez Gminę S. pod drogę publiczną. Spór sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia tego, czy Skarżący, jako wierzyciel spółki "B", która była właścicielem działki przejętej przez Gminę S., w związku z zajęciem przez Komornika Sądowego wierzytelności z tytułu należnego tej spółce odszkodowania, wstępuje w jej prawa i obowiązki. Wobec tak zarysowanego problemu, w opinii pełnomocnika Syndyka, jego mocodawca na podstawie art. 887 § 1 w związku z art. 902 k.p.c. może żądać wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Odmiennego zdania są organy, które prezentują pogląd, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, gdyż art. 98 ust. 3 u.g.n. wyraźnie stanowi o tym, że ustalenia odszkodowania może domagać się wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty. Wojewoda ponadto uznał, że Syndyk nie dysponuje interesem prawnym dla wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Powoływane natomiast przepisy art. 887 § 1 w związku z art. 902 k.p.c. nie mogą mieć zastosowania, gdyż sprawa nie ma charakteru cywilnoprawnego. Przechodząc do meritum problemu przywołać należy w pierwszej kolejności art. 61a § 1 k.p.a. Stanowi on, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 332/12, Lex nr 1216728). W doktrynie zwraca się także uwagę, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej; 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (zob. A. Wróbel. Art. 61a. W: Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX 2018). Dodać również należy, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II GSK 429/21, Lex nr 3264934). Kontrolując zaskarżone postanowienie należy wskazać, że odszkodowanie za przejętą w wyniku podziału nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę publiczną ustalane jest w trybie określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n. Stanowi on, że za przejęte działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Analiza tego przepisu wskazuje, że odszkodowanie w pierwszej kolejności ustalane jest w drodze uzgodnień między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, co oznacza, że wysokość ta może zostać ustalona jeszcze przed dokonaniem podziału nieruchomości. Dopiero gdy do uzgodnienia wysokości odszkodowania w tym trybie nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Zatem tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym - konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1417/19, Lex nr 3078463). Nie budzi wątpliwości, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe) (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 98 u.g.n.; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1485/06, Lex nr 417765). Jak wynika z akt sprawy, pierwsza z obowiązkowych metod określenia wysokości odszkodowania w postaci uzgodnienia, przeprowadzona przy uczestnictwie "B" Sp. z o.o. (ostatniego właściciela przejętej działki), nie przyniosła pożądanego rezultatu. W efekcie tego powstały przesłanki do jego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej. Właśnie o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie wystąpił Syndyk przyjmując, że jest to sprawa cywilna, a dokonanie zajęcia wierzytelności przez Komornika Sądowego powoduje, że może wykonywać prawa i obowiązki przynależne jego dłużnikowi, tj. spółce "B". Stanowisko Syndyka nie zasługuje jednak na aprobatę. Mianowicie, o ile samo roszczenie o odszkodowanie jest prawem majątkowym, mającym cechy cywilnoprawne, o tyle podstawą ustalenia owego odszkodowania jest przepis materialnego prawa administracyjnego, który znajduje się w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie to – jak stanowi art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. – w przypadku, którego dotyczy wniosek Skarżącego, jest ustalane w formie decyzji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dodać również należy, że decyzja wydana na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. podlega kontroli instancyjnej, a więc jest rozpatrywana przez organ administracyjny wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a., a w dalszej kolejności może być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Z tych też przyczyn wyrazić należy stanowisko, że ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego. Pozwala to więc na stwierdzenie, że nie znajdują w niej zastosowania uregulowania prawa cywilnego, jak chociażby art. 887 § 1 w związku z art. 902 k.p.c. Dlatego też z faktu zajęcia przez Komornika Sądowego wierzytelności należnej spółce "B" nie można wywodzić uprawnienia Syndyka do wstąpienia w prawa i obowiązki jego dłużnika (art. 887 § 1 w związku z art. 902 k.p.c.), a więc i prawa do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w trybie art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. Zaznaczyć należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99 nie uzasadnia twierdzenia o tym, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze sprawą cywilną. W jego sentencji stwierdzono, że: art. 1 k.p.c. rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika stąd, że orzeczenie to odnosi się więc do roszczeń wynikających z decyzji administracyjnych, a więc już istniejących, jak chociażby odsetki od należnych, a nie wypłaconych świadczeń. Nie dotyka on natomiast problematyki co do stosowania przepisów prawa cywilnego (w tym procedury cywilnej) w postępowaniach administracyjnoprawnych. W tej sytuacji organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że Syndyk nie jest uprawniany do zainicjowania postępowania o ustalenie odszkodowania za przejętą przez Gminę S. działkę, gdyż nie został wymieniony w gronie podmiotów do tego legitymowanych, tj. nie był jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym (art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n.). W tym miejscu należy zauważyć, że okoliczność ta była oczywista dla organu I instancji, który nie przeprowadzała w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, dlatego też wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. było zasadne. Konkludując przyjąć należy, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę nie naruszył wskazanych w skardze przepisów, tj.: art. 61a § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. w związku z art. 98 u.g.n. w związku z art. 887 § 1 i art. 902 k.p.c. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).