II SA/Gl 1631/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Psary na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 października 2021 r. nr NPII.4131.1.918.2021 w przedmiocie programu dużej rodziny oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 października 2021 r. nr NPII.4131.1.918.2021 Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIV/344/2021 Rady Gminy Psary z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie realizacji Programu "Duża Rodzina" w Gminie Psary, w całości. Jako powód stwierdzenia nieważności uchwały organ wskazał jej sprzeczność z art. 27 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1744 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KDR") w związku z art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej w skrócie "u.c.p.g." ) w związku z art. 7 Konstytucji RP. Według organu nadzoru uchwała ta jest całości sprzeczna z prawem. Organ nadzoru wyjaśnił, że przedmiotową uchwałą Rada Gminy Psary postanowiła o realizacji Programu "Duża Rodzina" w Gminie Psary. Program "Duża Rodzina", zwany dalej "Programem", stanowi załącznik do tej uchwały. Zgodnie z § 1 Programu jest on skierowany do członków rodzin wielodzietnych, posiadających Kartę Dużej Rodziny, przyznaną na podstawie ustawy o KDR i zamieszkałych na terenie Gminy Psary. Zaś zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 Programu jego celem jest propagowanie pozytywnego wizerunku rodzin wielodzietnych, poprawa ich warunków życia i wzmocnienie ich kondycji. Cel programu realizowany jest poprzez udzielenie dopłaty do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 5 zł miesięcznie na każdego uprawnionego z Programu. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie o KDR. Organ nadzoru zaakcentował, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznoprawnej. Na poparcie tego stanowiska organ nadzoru przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. Według Trybunału władztwo daninowe, a w szczególności stanowienie podatków i innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg, umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków, jest kompetencją zastrzeżoną dla organu władzy ustawodawczej, która bez specjalnego konstytucyjnego upoważnienia nie może być delegowana w drodze czynności konwencjonalnej na inne podmioty. W ocenie organu nadzoru rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie udzielenia zwolnień w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi osobom, które są uprawnione do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej lub rodzinom wielodzietnym, o których mowa w ustawie o KDR. Jednak winna zrobić to wyłącznie na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tylko art. 6k ust. 4 tej ustawy stanowi delegację ustawową dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie zwolnień w całości lub w części z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie istnieje możliwość uregulowania tej materii na podstawie art. 27 ustawy o KDR, a tymczasem to na podstawie tego przepisu podjęta została przedmiotowa uchwała. Przepis ten nie stanowi przepisu szczególnego pozwalającego na stosowanie ulg od opłat stanowiących daninę publiczną. Wojewoda zaakcentował także, że zgodnie z delegacją ustawową wskazaną w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. rada gminy jest uprawniona do zwolnienia w części lub w całości z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie zaś do dokonania dopłat do tych opłat. Organ nadzoru wskazał ponadto, że również według orzecznictwa sądowo administracyjnego właściwą delegacją do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia zwolnień w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla rodzin wielodzietnych, o których mowa w ustawie o KDR jest art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. I SA/Wa 1639/16. Konkludując przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego rozważania organ nadzoru wskazał, że w jego ocenie Rada Gminy istotnie naruszyła przepis art. 27 ustawy o KDR w związku z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Organ nadzoru wyjaśnił przy tym, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Pismem z dnia 3 listopada 2021 r. Rada Gminy Psary reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Według skarżącej art 27 ustawy o KDR daje podstawę do uchwalenia samorządowego programu, przyznającego uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych posiadających Kartę Dużej Rodziny. Skarżąca wyjaśniła, że w oparciu o art 4 ust 1 i ust 2 b ustawy o KDR kartę tę posiadają rodzice bez ograniczeń wiekowych i dzieci z ograniczeniami wiekowymi. Natomiast w oparciu o całkiem inną podstawę prawną tj. w oparciu o art 6k ust. 4 u.c.p.g. rada gminy może uchwalić zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na przykład w stosunku do tych, w których zamieszkują rodziny wielodzietne. Skarżąca zaakcentowała ponadto, że odesłanie do definicji dużej rodziny z art 6k u.c.p.g. nie zawiera powiązania z posiadaniem Karty Dużej Rodziny. Według skarżącej czym innym i do innego kręgu skierowane byłoby zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, w których zamieszkują rodziny wielodzietne na podstawie art 6k ust 4 u.c.p.g., ponieważ zwolnienie powyższe nie stanowi samorządowego programu, a podstawą uchwalenia samorządowego program przyznającego uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych jest art 27 ustawy o KDR. Skarżąca wskazała także, że w praktyce w województwie śląskim, jak i w województwie pomorskim i zachodniopomorskim, funkcjonują programy samorządowe uchwalone na podstawie art 27 ustawy o KDR. Co do powyższych uchwał nie wydano rozstrzygnięć nadzorczych, ani nie zaskarżono ich do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżąca wyjaśniła również, że podejmując powyższą uchwałę kierowała się innymi kryteriami, niż wymienione w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Dopłata skierowana jest bowiem do rodzin wielodzietnych objętych programem, a nie do właścicieli nieruchomości. W art. 27 ustawy o KDR ustawodawca uchwalił uprawnienie dla Rady Gminy do wprowadzenia przywilejów wykraczających poza zakres u.c.p.g. Natomiast art. 6k ust. 4 u.c.p.g. dotyczy właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a ewentualnie zwolnienie jest uwarunkowane innym kryterium, a nie kryterium przyjętym w Programie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Pełnomocnik Wojewody podtrzymał zaś stanowisko przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2021 r., poz. 137,) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329, t.j. ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.s.g."), który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXIV/344/2021 Rady Gminy Psary z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie realizacji Programu "Duża Rodzina" w Gminie Psary. Mając na względzie powołane powyżej przepisy u.s.g. stwierdzić najpierw należy, że kwestia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z zachowaniem ustawowego terminu nie stanowi przedmiotu sporu. Strona skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały również wymogi dotyczące dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Ponadto w związku z jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Gminy Psary podjęła uchwałę z dnia 20 października 2021 r. nr XXXVI/366/2021 w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodności z prawem samej uchwały, pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu, w jakim zostało ono wydane. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Z kolei ustawy samorządowe precyzują kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru. W rozpoznawanej obecnie sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97). W odniesieniu do uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego, przyjmuje się w szczególności, że istotne naruszenie prawa wiąże się z niewypełnieniem delegacji ustawowej, polegającym na tym, że rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z upoważnienia ustawowego nie reguluje kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie. W takim przypadku wadą istotnego naruszenia prawa objęty jest cały akt. Nie jest bowiem możliwe wypełnienie powstałej luki przez sąd administracyjny czy organ nadzoru, czy nawet przez samą radę gminy po zaskarżeniu uchwały do sądu. Sądowa kontrola przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga zatem ustalenia po pierwsze, czy wskazane przez organ nadzoru sprzeczności z prawem poszczególnych postanowień przedmiotowej uchwały mają charakter istotny. Po drugie, w przypadku zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru poszczególnych sprzeczności z prawem jako istotnych, koniecznym jest ustalenie, czy sprzeczność ta uzasadniała stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Przechodząc do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że jako powód stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał jej sprzeczność z art. 27 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (obecnie: t.j. z 2021 r. poz. 1744 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "ustawa o KDR"). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu rada gminy może uchwalić samorządowy program przyznający uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych. Jak natomiast stanowi ust. 2 tego przepisu rada gminy, przyjmując program, o którym mowa w ust. 1, określa w szczególności: 1) zakres podmiotowy programu; 2) zakres uprawnień przysługujących członkom rodzin wielodzietnych; 3) zasady realizacji programu. Zgodnie natomiast z ust. 3 tego przepisu przyjmowanie i realizacja samorządowych programów, o których mowa w ust. 1, jest zadaniem własnym samorządu terytorialnego. W świetle tego przepisu rada gminy została wyposażona w kompetencję m.in. do określenia zakresu uprawnień, jakie przyznaje członkom rodziny wielodzietnych. Oznacza to pewną swobodę w wyborze poszczególnych uprawnień. Jednak nie ma ona charakteru nieograniczonego. W realiach rozpoznawanej sprawy Rada Gminy przyznała uprawnienie polegające na udzieleniu dopłaty do opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi. Wysokość tej dopłaty wynieść miała 5 zł miesięcznie dla każdego członka rodziny wielodzietnej, posiadającemu Kartę Dużej Rodziny przyznaną na podstawie ustawy o KDR i zamieszkałemu na terenie Gminy Psary (§2 ust. 2 w związku z § 1 ust. 2 Programu). W związku z tym wskazać należy, że o obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości stanowi art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: t.j. z 2021 r. poz. 888 ze zm., dalej w skrócie u.c.p.g.). Przyznane w przedmiotowej uchwale uprawnienie dotyczy zatem daniny o charakterze publicznoprawnym. W taki bowiem sposób należy zakwalifikować opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12. W wyroku tym Trybunał przesądził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, gdyż odznacza się następującymi, istotnymi cechami: 1) została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu; 2) jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym; 3) należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych; 4) jest należnością podlegającą egzekucji administracyjnej. Mając na względzie powyższy charakter opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi wskazać należy na art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Przedmiotowa uchwała, zdaniem Sądu, w istocie przyznaje ulgę w daninie publicznej. Nie zmienia tej oceny treść § 2 ust. 5 Programu, wedle którego ulga ta ma przyjmować postać dopłaty wypłacanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Psarach na podstawie złożonego wniosku. Istotny jest tutaj bowiem rezultat zastosowanej dopłaty, a ten sprowadza się do stworzenia osobom znajdującym się w kręgu adresatów przedmiotowej uchwały, możliwości redukcji obciążenia daniną publiczną, co stanowi podstawowy cel stosowania wszelkich ulg w daninach publicznych. W konsekwencji przedmiotowa uchwała reguluje materię, która w świetle przywołanej normy konstytucyjnej zastrzeżona została dla ustawy. Zaakcentować należy, że stanowienie przepisów prawa miejscowego powinno odbywać się poszanowaniem hierarchii źródeł prawa, co stanowi nieodłączny przejaw poszanowania konstytucyjnej zasady praworządności. W konsekwencji przepisy prawa miejscowego nie mogą regulować materii ustawowej, ani zawierać regulacji sprzecznej z ustawą. W przypadku zaś gdy ustawodawca przewidział upoważnienie dla lokalnego prawodawcy do regulacji określonej materii zastrzeżonej ustawie, korzystanie z tego upoważnienia powinno odbywać się z poszanowaniem wyznaczonych w ustawie granic i z wyraźnym wskazaniem przepisu rangi ustawowej, z której upoważnienie to wynika. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że takim przepisem nie może być art. 27 ustawy o KDR. W przepisie tym brak jest bowiem wyraźnego upoważnienia dla lokalnego prawodawcy do wprowadzenia ulg w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie wystarczy tutaj ogólne upoważnienie do przyznania bliżej nieskonkretyzowanych uprawnień, gdyż takie upoważnienie w świetle przywołanego powyżej art. 217 Konstytucji RP wymagałoby wyraźnego wskazana, że dotyczy przyznania ulg w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji uznać należy, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 27 ustawy o KRD. W konsekwencji przedmiotowa uchwała wydana została z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KRD, co w pełni uzasadniało to, aby korzystając z instytucji rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru stwierdził jej nieważność. Zauważyć jednocześnie należy, że ustawodawca wyposażył rady gmin w kompetencje do tego, aby w ramach stanowienia aktów prawa miejscowego mogły redukować obciążenia związane z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak słusznie zauważył organ nadzoru przepisem nadającym lokalnemu prawodawcy taką kompetencję jest art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie o KDR. W przedmiotowej uchwale Rada Gminy nie wskazała jako podstawy prawnej przytoczonego powyżej przepisu. Dodać przy tym należy, że naruszeniem jest tutaj nie tylko wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej, z której wynikać by mogło upoważnienie do stanowienia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, ale również wykroczenie poza zakres upoważnienia wynikającego z przytoczonego powyżej art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Konstrukcja zwolnienia, o której mowa w tym przepisie opiera się na założeniu, że jego adresatami są właściciele nieruchomości, zaś dopiero przesłanką jej zastosowania jest zamieszkiwanie na danej nieruchomości rodziny wielodzietnej, o której mowa w ustawie o KDR. Odbiega to w zasadniczy sposób od rozwiązania przyjętego w przedmiotowej uchwale. Zresztą tą odmienność słusznie dostrzega również pełnomocnik skarżącej gminy. Jednak wbrew stanowisku skargi, nie jest to argument przemawiający za jej zasadnością. Przeciwnie, w kontekście wcześniejszych rozważań sprowadzających się do braku w art. 27 ustawy o KDR upoważnienia do podjęcia przedmiotowej uchwał, dodatkowo przemawia za prawidłowością kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wbrew stanowisku skarżącej, w ocenie Sądu, kwestie związane z ustalaniem opłat za odpady komunalne zostały całościowo uregulowane w ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, a rada gminy nie miała kompetencji do ustalania zwolnienia od tych opłat na podstawie innych przepisów. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem pozostawać w sprzeczności z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Podsumowując dotychczasowe rozważania, podzielić należało przedstawione w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko Wojewody, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła art. 27 ustawy o KDR w związku z art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. u.p.cz.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem, gdyż zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały. Stwierdzone przez organ nadzoru naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania miało charakter istotny, przy czym ze względu na treść przedmiotowej uchwały uzasadniało ono stwierdzenie jej nieważności w całości. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.