II SA/Gl 1644/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę. Dnia 6 lutego 2013 r. S. D. prowadzący działalność pod nazwą [A] S. D. ul. [...], Z. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Z. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "skupie złomu stalowego i metali kolorowych a także odpadów innych niż niebezpieczne i jego dalszej odsprzedaży" w Z. przy ul [...] na działce 1". W związku z powyższym organ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. o wyrażenie opinii w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. Organy te postanowieniami, odpowiednio z dnia [...]r. oraz dnia [...]r. stwierdziły brak przeprowadzenia oceny. W związku z powyższym, Burmistrz Miasta i Gminy Z. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a dnia [...] r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] dla przedsięwzięcia "organizacja punktu skupu złomu stalowego oraz metali kolorowych a także odpadów innych niż niebezpieczne oraz jego dalszej odprzedaży realizowanego na działce oznaczonej nr geod. 1 przy ul. [...] w Z.". O wydaniu tej decyzji organ powiadomił strony poprzez dokonanie ogłoszenia przez obwieszczenie. Dnia 20 sierpnia 2013 r. odwołanie od tej decyzji złożył Z. Z., zam. w Z. przy ul. [...] . Podniósł on, iż ogłoszenie o wydaniu decyzji ukazało się w Biuletynie Informacji publicznej dopiero dnia 5 sierpnia 2013 r. W ocenie odwołującego się zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał również na wyrok tutejszego Sądu z dnia 7 lutego 2011 r. (sygn. II SA/Gl 822/10) uchylającą decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia zlokalizowanego w Z., o bardzo zbliżonym charakterze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. pismem z dnia 4 października 2013 r. wezwało Z. Z. do sprecyzowania, czy jego "odwołanie" należy traktować jako środek weryfikacji instancyjnej czy też wniosek o wznowienie postępowania. Odpowiadając na to wezwanie odwołujący stwierdził, iż o decyzji dowiedział się 6 sierpnia 2013 r. zaś wydrukował ogłoszenie Burmistrza Miasta i Gminy Z. dnia 16 sierpnia 2013 r. Wnosi jednak o wznowienie postępowania administracyjnego, gdyż uważa, że jego nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, a nie brał udziału w postępowaniu. Wskazał, iż realizacja przedsięwzięcia może zanieczyścić wody gruntowe. W związku z tym, wniosek według właściwości został przesłany organowi I instancji. Burmistrz Miasta i Gminy Z. dnia 4 listopada 2013 r. wystąpił do Geologa Powiatowego w M. z pytaniem o głębokość zalegania wód podziemnych na obszarze planowanego przedsięwzięcia. Dnia 14 listopada 2013 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie. Dnia 15 listopada 2013 r. Geolog Powiatowy w M. powiadomił Burmistrza Miasta i Gminy Z., iż na działce o numerze ewidencyjnym 1 lustro wód gruntowych znajduje się stosunkowo płytko (około 1,5 m). Do swego pisma dołączył mapy warstwicowe obrazujące ukształtowanie terenu. Dnia 2 stycznia 2014 r. Z. Z. złożył pismo w sprawie wskazując argumenty przemawiające za koniecznością usunięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z obrotu prawnego. W jego ocenie planowana działalność jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł również, iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia – możliwe jest bowiem kierowanie na nią wód opadowych z terenu inwestycji (jak określił to skarżący "rowem prywatnym"). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Z. odmówił uchylenia swej decyzji z dnia [...] r. W jego ocenie nieruchomość Z. Z. nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, co wynika z przedstawionych przez Geologa Powiatowego map. W związku z powyższym skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i nie można stwierdzić, iż bez własnej winy nie brał on udziału w toczącym się postępowaniu. Od decyzji odwołał się Z. Z. podnosząc, iż lokalizacja przedsięwzięcia jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na obszarze przedsięwzięcia dopuszcza lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale pod warunkiem spełnienia wszystkich wymagań przewidzianych prawem oraz ograniczenia oddziaływania tylko do terenu danej nieruchomości. W ocenie odwołującego działka o numerze 1 jest połączona "bezpośrednio prywatnym rowem" z jego nieruchomością. Podniósł on, iż przygotowane w sprawie przez Geologa Powiatowego w M. mapy warstwicowe nie odzwierciedlają faktycznego obecnego ukształtowania nieruchomości. Dnia 12 lutego 2014 r. w charakterze świadka został przesłuchany M. S., zam. w M. przy ul. [...], właściciel nieruchomości, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie. Oświadczył on, iż nie ma tam zadnego "rowu prywatnego" jedynie odznacza się bruzda powstała na skutek wcześniejszego użytkowania gruntu jako roli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło skarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jego ocenie w sposób nieprawidłowy Burmistrz Miasta i Gminy Z. dokonał oceny występowania przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Winien również rozważyć wystąpienie przesłanki przewidzianej w pkt 1 tego przepisu (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe). Jednocześnie dnia 20 marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...]r. [...]. Jednakże decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu, odnosząc się szczegółowo do wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego uznało, że rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy Z. odpowiada przepisom prawa. Dnia [...] r. decyzją nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Z. ponownie odmówił uchylenia swej decyzji z dnia [...]r. w wyniku wznowionego postępowania. W uzasadnieniu podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w przedmiocie braku interesu prawnego w rozstrzyganej sprawie po stronie Z. Z. Nie dopatrzył się wreszcie innych przesłanek przemawiających za koniecznością uchylenia decyzji. Od decyzji tej odwołał się Z. Z. Zarzucił organowi I instancji dokonanie błędnych ustaleń w zakresie przysługiwania mu interesu prawnego w podjętym rozstrzygnięciu. Otóż dalej podtrzymał on swoje stanowisko w przedmiocie "rowu prywatnego" który miał być zasypany przez inwestora. Do odwołania dołączył również dokumentację fotograficzną. Zakwestionował wreszcie aktualność będących w aktach sprawy map geodezyjnych, obrazujących kierunek spływu wód. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W obszernym uzasadnieniu przeprowadziło wywód dotyczący stron postępowania przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie organu brak jakichkolwiek argumentów pozwalających uznać, iż nieruchomość należąca do Z. Z. znajduje się na obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. W związku z czym nie przysługiwał mu status strony w toczącym się postępowaniu. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył Z. Z. nie formułując jednak swego żądania. Wskazał jedynie, iż w jego ocenie organy administracji źle oceniły zebrany materiał dowodowy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania. Na rozprawie złożył zaś pismo (adresowane Urząd Miasta i Gminy w Z.), gdzie domaga się od organu pierwszej instancji działań wobec inwestora, który ciężkim sprzętem mechanicznym wjechał na jego działkę. Do pisma jest załączona dokumentacja fotograficzna. Na rozprawie przedstawił zaś kserokopię umowy zawartej z M. S. (właścicielem nieruchomości) w 1996 r., zgodnie z którą to umową zgadzał się na odprowadzanie wody z nieruchomości tego ostatniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy było wznowienie postępowania w wyniku została wydana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...] określająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia "organizacja punktu skupu złomu stalowego oraz metali kolorowych a także odpadów innych niż niebezpieczne oraz jego dalszej odprzedaży realizowanego na działce oznaczonej nr geod. 1 przy ul. [...] w Z.". Z. Z. zam. w Z. przy ul. [...] odwołał się od tej decyzji, jednakże w związku z tym, iż odwołanie zostało złożone po terminie, organ pierwszej instancji zastosował w tym przypadku rozwiązanie przewidziane w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. – w dalszej części jako "k.p.a."). W świetle tego przepisu: "sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Podstawą wznowienia postępowania w rozstrzyganej sprawie był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. czyli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zatem organy obu instancji były zobowiązane do zbadania przede wszystkim, czy skarżący legitymował się interesem prawnym w podjętym rozstrzygnięciu. Jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, i wnoszący o wznowienie twierdzi, iż takie uprawnienie mu przysługiwało, ale został pominięty w postępowaniu, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowieniowych. Burmistrz Miasta i Gminy Z. winien je ocenić, wyłącznie w oparciu o art. 28 k.p.a. mając świadomość, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Stroną postępowania "jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Kluczowe dla rozstrzygnięcia, kto może być stroną postępowania, jest tu wykazanie się przez dany podmiot "interesem prawnym" (znacznie rzadziej obowiązkiem). Przede wszystkim należy podkreślić, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej pozwalającej na ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Może to bowiem nastąpić w związku z normą prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2008 r. sygn. I OSK 826/07 – wszystkie orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie zatem za stronę postępowania administracyjnego może nastąpić w sytuacji, gdy da się ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, którego zastosowanie może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu nie tylko w zakresie prawa administracyjnego, ale również przykładowo cywilnego. W nauce procedury administracyjnej wielokrotnie próbowano określić przesłanki pozwalające na uznanie, iż dany "interes" ma charakter prawny. Próby takie były również wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie wchodząc w szczegółowe rozważania, można wskazać, iż "interes prawny" powinien być indywidualny, konkretny, aktualny oraz sprawdzalny w sposób obiektywny. Jak przyjmuje się w orzecznictwie "postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw" (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 310/05). Przy czym musi być to norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można do końca ustalić a nie tylko wywieść z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. W rozstrzyganej sprawie skarżący nie wykazał, iż rozstrzygnięcie może wpływać na jego prawa i obowiązki. W przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach taki wpływ miałby miejsce praktycznie tylko w sytuacji, gdy nieruchomość Z. Z. znajdowała by się na obszarze oddziaływania przedsięwzięcie. Wtedy, powołując się na ochronę swej własności mógłby skutecznie swój interes prawny wykazać. Jednakże jak wynika z zebranego materiału dowodu, w tym z treści map geodezyjnych (warstwicowych) wynika, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Zatem można stwierdzić, iż zarówno postępowanie wyjaśniające, jak i podjęte w wyniku przeprowadzenia rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa i zarzuty skargi nie są zasadne. Ze względu na znaczną ogólnikowość skargi trudno z niej wywnioskować inne zarzuty wobec ocenianego rozstrzygnięcia. W ocenie składu orzekającego nie można jednak wykazać, ażeby przy wydawaniu Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...]r. nr [...] zaistniała jedna z okoliczności stypizowanych w art. 145 § 1 k.p.a. W związku z powyższym należy uznać, że rozstrzygnięcia organów obu instancji odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.