II SA/Gl 1661/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu T.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala sprzeciw. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z póżn. zm., dalej u.p.z.p.,), po rozpatrzeniu wniosku T. K. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianego do realizacji na terenie działki o nr ewid. 1 , obręb [...] - [...] w C. przy ul. [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wyjaśnił, że teren inwestycji jest położony w otoczeniu gruntów rolnych, łąk i pastwisk. Planowana inwestycja nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak jest w sąsiedztwie jakiejkolwiek zabudowy, która dawałaby podstawy do ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników dla nowej zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie braku możliwości kontynuacji funkcji, - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 2 ust. 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu granicy obszaru analizowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska SKO podniosło m. in., że z dołączonej do wniosku mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, iż przedmiotowa działka bezpośrednio graniczy z działką drogową nr [...] , tj. z ul. [...] , która jest drogą publiczną. Szerokość frontu działki od strony wymienionej drogi publicznej wynosi ok. 20 m. Zatem zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości minimalnej ok. 60 m od granic działki, a nie 50 m, jak to uczynił organ I instancji. SKO podniosło także, że z dołączonej do wniosku mapy zasadniczej wynika, iż w odległości ok. 62 m od granicy działki znajduje się wskazywana przez odwołującego działka, która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym (przy ul. [...] [...]), a więc o funkcji tożsamej z wnioskowaną przez inwestora. Z kolei w odległości ok. 47 m od granicy wnioskowanej działki znajduje się działka zabudowana budynkiem o innej funkcji niż mieszkalna (przy ul. [...] [...]). Zabudowa mieszkaniowa w tym obszarze jest rozproszona. Dlatego też, w ocenie SKO, występowanie zabudowy mieszkaniowej w odległości 62 m od granicy wnioskowanej do zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym działki nr 2 , a także występowanie zabudowy mieszkaniowej rozproszonej w tym rejonie, może uzasadniać poszerzenie obszaru analizowanego dla poszukiwania takich parametrów, które w najlepszy sposób wpiszą się w realizację zasady dobrego sąsiedztwa. W sprzeciwie od powyższej decyzji T. K. wniósł o jej uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem uzasadnienia uwzględniającego jako "front działki" nr 1 , jej granicę z drogą wewnętrzną na działce nr 3. Decyzji SKO zarzucił niewłaściwe uzasadnienie, poprzez przyjęcie za "front działki" jej granicy z drogą publiczną i w konsekwencji ustalenie obszaru analizowanego o promieniu 60 m. Podał, że front działki, to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skoro w przedmiotowej definicji prawodawca posługuje się pojęciem "drogi", nie precyzując, czy chodzi tu o drogi publiczne, czy drogi wewnętrzne, przyjąć należy, zgodnie z zasadą "gdy ustawa nie rozróżnia, nie do nas należy rozróżnianie", że przepis ten dotyczy zarówno działek zlokalizowanych przy drogach publicznych, jak i wewnętrznych. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył swoją poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację organ odwoławczy, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane było koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności. Wynika to przede wszystkim z konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o prawidłowo wykonaną analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołana powyżej analiza jest dla rozstrzygnięcia na tyle istotna, że nie można poprzestawać na uzupełnieniu jej przed organem II instancji, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi stwierdzić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej. Skarżący już w odwołaniu podkreślał wadliwe przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji. Dlatego niezbędne jest wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, by można było wydać prawidłową decyzję. W świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszar analizowany" to "(...) teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania" (§2 pkt 4 ww. rozporządzenia w brzmieniu z okresu prowadzenia postępowania). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§3 pkt 2 rozporządzenia). Front działki to z kolei część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§2 pkt 5 rozporządzenia). Odnosząc się do uzasadnienia decyzji SKO wskazać też należy, że nie stanowi co do zasady naruszenia wyznaczenie obszaru analizowanego w wymiarze większym niż minimalny, chyba, że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z przepisu prawa materialnego. Poszerzenie obszaru analizowanego poza wskazane minimum jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wyznaczony obszar jest pewną częścią spójnej urbanistycznej całości, a okoliczności uzasadniające takie poszerzenie wynikają nie tylko z uzasadnienia decyzji, ale także z części graficznej i tekstowej wyników analizy. Wskazać także trzeba na marginesie, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jeżeli linia graniczna obszaru analizy przebiega przez część zabudowanej działki, należy w całości włączyć działkę do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2018 r., IV SA/Po 34/18). Spełnienie żądania skargi i odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnych, np. co do przyjęcia "frontu działki", nie jest tu możliwe, z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.), i to w składzie jednoosobowym (art. 64d §1 w zw. z art. 16 §2 p.p.s.a.), gdy podstawą jest orzekanie trzyosobowo (art. 16 §1 p.p.s.a.), mogłoby naruszyć prawa takich stron, które w postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Dlatego ustawodawca w taki sposób ukształtował procedurę sądowoadministracyjną i wyłączył w ramach rozpoznania sprzeciwu możliwość wiążącego orzekania w aspektach wykraczających poza treść art. 138 §2 k.p.a. Niewiążąco zatem można jedynie wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, np. poprzez drogę wewnętrzną. Należy jednak podkreślić, że wyznaczanie frontu danej inwestycji i obszaru analizy zawsze musi uwzględniać uwarunkowania i okoliczności konkretnej sprawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., II SA/Kr 210/20). Kwestie merytoryczne, w tym co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Postępowanie dowodowe powinno być zatem przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- Sygn. akt II SA/Gl 1661/21