II SA/Gl 1670/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) decyzja z dnia nr [...] uchylił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (PINB) z dnia [...]znak:[...], umarzającą postępowanie w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego numer [..] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w G., działki numer 1, obręb [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej: PINB) otrzymał w dniu 25 września 2019 roku wniosek Zarządcy Nieruchomości przy ul.[...], [...] w G. o przeprowadzenie kontroli w lokalu numer [...] przy ul. [...] w G. z uwagi na prowadzone przez firmę A sp. z o.o. z siedzibą w K. roboty budowlane, które naruszają części wspólne. W dniu 26 września 2019 roku pracownik PINB przeprowadził rozmowę telefoniczną z przedstawicielem firmy B sp. z o.o. z siedzibą w W., która oświadczyła, że posiada pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych w przedmiotowym lokalu oraz posiada zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej. W toku rozmowy ustalono termin czynności kontrolnych w sprawie na dzień 1 października 2019 roku. Podczas kontroli protokolarnie ustalono, że w lokalu numer 3 budynku przy ul. [...] w G. wykonano roboty budowlane polegające na: 1) wyburzenie ścian działowych;  2) wykonaniu nowych ścian działowych z płyt G-K; 3) wykonaniu instalacji elektrycznej oraz wodno-kanalizacyjnej; 4) wykonaniu nowej posadzki betonowej o grubości 5 cm w pokoju zlokalizowanym od strony ul. [...] 5) zainstalowaniu stalowego rusztu pod sufitem podwieszanym; 6) włożeniu przewodu kwasoodpornego do istniejącego przewodu kominowego w celu podłączenia kotła gazowego 2-funkcyjnegO. Pełnomocnik właściciela lokalu numer 3 oświadczył, że w organie administracji architektoniczno-budowlanej złożono projekt dotyczący budowy instalacji gazowej oraz wentylacji mechanicznej. Ustalono, że lokal numer 3 składał się wcześniej z 4 pokoi, przedpokoju, łazienki i kuchni. Roboty budowlane polegają na budowie łazienki w każdym z pokojów oraz przebudowie łazienki i kuchni. Właściciel lokalu przedłożył pismo Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 19 sierpnia 2019 roku, którego kopię dołączono do protokołu, wyrażające zgodę na wykonanie prac budowlanych. Właściciel oświadczył, że dostarczy do PINB zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie prac. Zarządca budynku wyjaśnił, że pismo z dnia 19 sierpnia 2019 roku zostało wydane przez pracownika zarządcy bez zgody i wiedzy Wspólnoty Mieszkaniowej. W dniu 5 listopada 2019 roku PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu posadzki betonowej w pokoju lokalu mieszkalnego numer 3 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w G., działka numer1, obręb [...] Przy piśmie z dnia 12 grudnia 2019 roku Pani K. H. przedłożyła w PINB skany opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. R. Z. dotyczącej wyrównania podłogi warstwą wylewki samopoziomującej w pomieszczeniu kuchni w lokalu numer [...] w budynku przy ul. [...]w G. W dniu 11 lutego 2020 roku w przedmiotowym lokalu przeprowadzono czynności kontrolne, podczas których ustalono, że lokal ten składa się obecnie z 4 niezależnych funkcjonalnie pomieszczeń mieszkalnych, w skład których wchodzi pokój dzienny z aneksem kuchennym oraz pomieszczeniem sanitarnym z miską ustępową i natryskiem. Pomieszczenia mają wspólny korytarz, z którego jest dostęp do klatki schodowej budynku. We wspólnym przedsionku postawiono piec elektryczny c.o., elektryczny podgrzewacz wody oraz osobne wodomierze zimnej i ciepłej wody oraz c.o. Według wykonawcy robót podłączenia wykonano prawidłowo. Podczas kontroli ustalono, że w aneksie kuchennym pomieszczenia numer 1 i 4 brak wentylacji grawitacyjnych. W dniu 25 czerwca 2020 roku PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego numer [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym przy ul. [...] w G., polegającej na wydzieleniu czterech odrębnych lokali wyposażonych w aneksy kuchenne, łazienki i instalację wentylacji grawitacyjnej, podłączonej do wspólnych przewodów wentylacyjnych. Postanowieniem numer [...] z dnia [...] roku PINB działając w oparciu o art. 81c ust. 2 pr. bud. zobowiązał inwestora – A sp. z o.o. - do wykonania oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych w lokalu numer [...] w związku z wykonaną przebudową. Wskazano, że dokumentacja powinna zawierać inwentaryzację lokalu, ocenę zgodności wykonanych robót z przepisami prawa, opinię kominiarską dotyczącą prawidłowości wykonania wentylacji grawitacyjnej oraz protokół ze sprawdzenia instalacji elektrycznej. PINB wyjaśnił, że wykonana przebudowa nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, lecz celem sprawdzenia prawidłowości wykonanych prac koniecznym jest przedłożenie ekspertyzy w powyższym zakresie. W dniu [...] roku Pani K. H. przedłożyła w PINB ekspertyzę techniczną. Wskazano, że wykonane roboty nie naruszają części wspólnych. W dniu 12 listopada 2020 roku Pani K. H. przedłożyła w PINB uzupełnienie do złożonej ekspertyzy. Pismem z dnia 10 grudnia 2020 roku PINB zawiadomił strony o zaplanowanych na dzień 20 stycznia 2021 roku oględzinach. W toku czynności ustalono, że w wyniku przebudowy lokalu wydzielono cztery pokoje z łazienkami, w 3 pomieszczeniach zamontowano zlewozmywak z instalacją wod-kan. W pokojach zlikwidowano zamontowane wcześniej kuchenki elektryczne. W pomieszczeniach nie ma wentylacji grawitacyjnej, w sufitach podwieszonych zamontowano kratki zapewniające wentylację przestrzeni nad sufitem podwieszanym. Pełnomocnik Inwestora oświadczył, że nie wykonano wentylacji mechanicznej, a instalacja grzewcza zasilana jest z kotła elektrycznego dwufunkcyjnego. Pełnomocnik Inwestora wskazał, że pomieszczenia łazienek składające się z kabiny prysznicowej, umywalki i muszli klozetowej posiadają wentylację grawitacyjną podłączoną do kominów. W 4 pokoju, w pomieszczeniu kuchni znajduje się kuchenka elektryczna wraz ze zlewozmywakiem z instalacją wod-kan z wentylacją wykonaną przez otwór w ścianie zewnętrznej. Poinformowano pełnomocnika Inwestora o braku prawidłowej wentylacji aneksu kuchennego i konieczności jej wykonania oraz przedłożenia opinii kominiarskiej. Decyzją numer [...] ż dnia [...] roku, PINB umorzył postępowanie w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego numer [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w G., działki numer 1, obręb [...] . PINB wyjaśnił, że przedłożona dokumentacja wykazała, iż wykonane prace nie ingerują w części wspólne obiektu i pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na konstrukcję nośną budynku. Zdaniem organu I instancji stanowi to o braku przedmiotu postępowania, co powoduje konieczność jego umorzenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. W., reprezentowana przez adwokata. W ocenie odwołującej się PINB bezprawnie oparł się na dołączonej do akt ekspertyzie, gdyż została ona wykonana na zlecenie Inwestora. Ponadto wskazano, że PINB nie ocenił materiału dowodowego i nie zweryfikował wniosków płynących z ekspertyzy. Zdaniem Skarżącej wykonane prace stanowią ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej. ŚWINB decyzją wskazana na wstępie uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie organ odwoławczy zauważył, ze postepowanie prowadzone jest na podstawie przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wszczęcia. W wyniku przebudowy lokalu wydzielono cztery pokoje z łazienkami, w 3 pomieszczeniach zamontowano zlewozmywak z instalacją wod.-kan., instalacja grzewcza zasilana jest z kotła elektrycznego dwufunkcyjnego. Wentylacja grawitacyjna łazienki podłączona jest do istniejących przewodów kominowych. W 4 pokoju, w pomieszczeniu kuchni znajduje się kuchenka elektryczna wraz ze zlewozmywakiem z instalacją wod.-kan. i wentylacją wykonaną przez otwór w ścianie zewnętrznej. Zdaniem ŚWINB, który podzielił stanowisko PINB, wykonane roboty budowlane bez wątpienia należy kwalifikować jako przebudowę, gdyż doprowadzono do zmiany parametrów użytkowych obiektu poprzez zmianę w układzie pomieszczeń. Roboty te nie zostały przy tym ujęte wart. 30 pr. bud., stąd wykonana przebudowa lokalu numer 3 nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z uwagi jednak na treść art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencję do prowadzenia postępowania naprawczego, określonego w art. 50-51 pr. bud., gdy wykonane prace budowlane, chociażby nie wymagały pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, w sposób istotny odbiegają od warunków określonych w przepisach. Zdaniem ŚWINB, zgromadzony materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie przesądza jednak o tym, że wykonane prace nie ingerowały w części wspólne obiektu, a co za tym idzie - bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostała kwestia braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażona w stosownej uchwale, na wykonanie prac budowlanych ingerujących w części wspólne obiektu. PINB oparł swoje rozstrzygnięcie na dołączonych do akt oświadczeniach. Jednak w ocenie organu odwoławczego przedłożona przez Inwestora dokumentacja w pierwszej kolejności nie stanowi realizacji postanowienia PINB numer [...] z dnia [...] roku, a ponadto nie pozwala dokonać oceny, czy faktycznie wykonane prace są zgodne z przepisami, a wykonane prace, z uwagi na ich zakres, nie wymagały uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Dokumentacja, którą przedłożył Inwestor nie stanowi oceny technicznej. Przedłożone dokumenty zawierają żądaną przez PINB inwentaryzacją obiektu, jednak nie wskazano w nich oceny zgodności wykonanych robót z przepisami w sprawie warunków technicznych. Nie sposób zatem na obecnym etapie postępowania przesądzić o jego bezprzedmiotowości. W ocenie, ŚWINB w przedmiotowej sprawie wciąż zachodzi przesłanka określona w art. 81 c pr. bud. Mimo przeprowadzenia postępowania dowodowego, pozostają uzasadnione, niewyjaśnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. PINB powinien zatem żądać od Inwestora uzupełnienia ekspertyzy, bądź też nałożyć na Inwestora obowiązek przedłożenia nowej oceny technicznej, jeśli pojawi się taka konieczność w toku postępowania. Inwentaryzacja oraz ekspertyza, aby można im było przyznać walor środków dowodowych mających walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 lutego 2011 roku, sygn. akt: II SA/Ke 773/10), powinny zostać sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, w sposób wyczerpujący i szczegółowy. Ekspertyza stanu technicznego winna posiadać kompleksowe ustalenia dotyczące stanu technicznego budynku, oceniać prawidłowość wykonanych robót budowlanych, a jej efektem powinny być zalecenia i wnioski dotyczące stanu, w jakim jest budynek, a także działań, które trzeba podjąć w przyszłości celem usunięcia stwierdzonych naruszeń. Powinna zawierać część opisową i obliczeniową, sporządzoną na podstawie dokumentacji i oględzin obiektu. Dodać warto, że strony postępowania mające zastrzeżenia do wniosków i zaleceń płynących z przedłożonych dokumentów mogą je podważyć poprzez przedłożenie kontr ekspertyzy, co spowoduje konieczność oceny, zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego, wszystkich zgromadzonych dokumentów. Ponadto, kominy i kanały kominowe oraz części tych instalacji należy rozpatrywać jako części wspólne, które chociaż zlokalizowane w jednym z lokali, mają wpływ na całość instalacji w budynku. "Żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytuł u prawnego do komina czy kanału kominowego. Sam fakt korzystania przez właściciela wyodrębnionego lokalu z takiego komina czy kanału nie przesądza o jego przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym. Nie budzi również wątpliwości to, że nieprawidłowo działające przewody kominowe i wentylacyjne w konkretnym lokalu mogą mieć wpływ na funkcjonowanie tych instalacji jako pewnej całości technicznej w całym budynku" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 października 2019 roku, sygn. akt: II SA/Op 325/19, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2019 roku, sygn. akt: II SA/Po 225/19). Rozważania te należy także odnosić do pionów wod.-kan. Jednocześnie z uwagi na brak zdefiniowania przebiegu granic instalacji w budynkach mieszkalnych, w których powstała z mocy prawa wspólnota mieszkaniowa, trudno jest jednoznacznie zdefiniować punkty graniczne, oddzielające części wspólne od części indywidualnych, w odniesieniu do przebiegu instalacji technicznych. Okoliczności te nie zostały wyczerpująco wyjaśniające, a są dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe, skarżoną decyzję należy uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez PINB. Kolejno, na podstawie uzupełnionego postępowania dowodowego, jeśli przedłożona ekspertyza wykaże naruszenie warunków technicznych, PINB powinien nałożyć na inwestora odpowiednie nakazy wynikające z art. 51 pr. bud. celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeśli wyniki postępowania doprowadzą do wniosku, iż zakres wykonanych prac wymagał uzyskania zgody wspólnoty mieszkaniowejPINB winien wziąć pod uwagę dołączoną do akt sprawy uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej numer [...] z dnia [...] roku. W takiej sytuacji, orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednoznaczne. To że uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 pr. bud., nie świadczy o braku podstaw do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania naprawczego. Jeżeli zatem w postępowaniu dowodowym, okaże się, iż prace budowlane wymagały zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, a inwestor nie ma wymaganego prawa na cele budowlane w świetle art. 4 pr. bud., to organ nadzoru budowalnego będzie obowiązany tę kwestię uwzględnić podczas rozstrzygnięcia. Gdyby jednak przedłożona ekspertyza nie wykazała żadnych naruszeń wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a przy tym wyjaśni, iż prace w żaden sposób nie ingerują w części wspólne - zasadnym będzie stwierdzenie, iż jednym możliwym i właściwym sposobem zakończenia tego procesu jest umorzenie wszczętego postępowania, z uwagi na brak przedmiotu sprawy w postaci takiego stanu obiektu budowlanego, który wymagałby podjęcia działań naprawczych bądź legalizacyjnych. Niezależnie od powyższego, zdaniem ŚWINB, koniecznym jest zbadanie czy w lokalu numer [...] nie doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 71 a pr. bud. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 pr. bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w tym obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która: 1) prowadzi do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń; 2) jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu powinna zostać, zgodnie z art. 71 ust. 2-5 pr. bud., zgłoszona do właściwego organu. W przypadku, gdy zainteresowany dokona zmiany sposobu użytkowania, nie czyniąc zadość dyspozycjom określonym wart. 71 pr. bud., mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, którego procedurę legalizacyjną reguluje właśnie art. 71 a pr. bud. Dla oceny czy doszło do wymagającej zgłoszenia, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wystarczające jest ustalenie, że w kontrolowanym obiekcie została podjęta inna działalność niż dotychczasowa, która, co ważne, musi wiązać się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno-sanitarnych lub w zakresie ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wykonane prace budowlane i związana z nimi zmiana funkcjonalna lokalu numer 3 mogą stanowić o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 pr. bud., lecz nie jest możliwym przesądzenie tego na podstawie obecnie zgromadzonego materiału dowodowego. Kwestie te powinien zbadać organ I instancji. Mając na uwadze powyższe przyjdzie stwierdzić, iż skarżona decyzja PINB została wydana co najmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a przy tym z naruszeniem przepisów proceduralnych i materialnych. Mając na uwadze powyższe, w ocenie ŚWINB, na uznanie zasługuje podniesiony przez pełnomocnika skarżącej zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, gdyż przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe budzi zastrzeżenia, bowiem nie spełnia wymogów art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., a co za tym idzie, również art. 80 k.p.a., stanowiącego, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone przez PINB postępowanie nie odpowiada na kluczowe zagadnienia niniejszej sprawy, o których mowa powyżej. Dopiero bowiem bezsprzeczne i niebudzące ustalenie tych kwestii pozwoli na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia - bądź to o umorzeniu postępowania, bądź to o konieczności wszczęcia określonej procedury. Wspomnianych wątpliwości nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 k.p.a., gdyż oznaczałoby to ustalenie istotnych kwestii dowodowych dopiero na etapie odwoławczym, stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tj. art. 15 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną wart. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego w powyższym zakresie, prowadziło by do potraktowania zasady dwuinstancyjności jedynie formalnie, natomiast uniemożliwiło by stronom weryfikację ustaleń i ocen w tym zakresie, dokonanych po raz pierwszy dopiero w toku rozpatrywania odwołania, dlatego, że organ pierwszej instancji kwestii tej w ogóle nie badał, uznając legalność robót Wobec powyższego organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zakres okoliczności jakie należy wyjaśnić jest na tyle duży, iż nie można zastosować art. 139 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W skardze z dnia pełnomocnik podnosi zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 6 k.p.a. z uwagi na fakt, iż została naruszona zasada praworządności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym;  2/ art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez procedowanie wbrew wymogom zawartym w tych przepisach, polegającym na braku podjęcia wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebraniu całego materiału dowodowego i co za tym idzie nie rozpatrzeniu go w sposób wyczerpujący wskutek powyższego organ błędnie przyjął, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi konieczność uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego z dnia[...] . (numer[...]) i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania; Nadto organ II instancji błędnie ustalił, iż zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż prace wykonane przez skarżącą nie stanowią ingerencji w nieruchomość wspólną, podczas gdy zachodzi sytuacja przeciwna, zgromadzony materiał dowodowy w postaci sporządzonej przez skarżącą dokumentacji, która w sposób bezsprzeczny wskazuje, iż nie doszło podczas realizacji prac w żadnym zakresie do ingerencji w nieruchomość wspólną. 3/ art. 77 § 1 k.p.a. w wyniku niekompletnego i nieprawidłowego zebrania materiału dowodowego, a tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej zapewniającej przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody Śląskiego oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów ustanowienia pełnomocnika według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że tak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. jak i Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznały, że prace przeprowadzone w rzeczonym lokalu mieszkalnym stanowiły przebudowę nie wymagającą pozwolenia na budowę ani zgłoszenia a przedmiotowe postępowanie dotyczyło poprawności technicznej wykonanych instalacji. Stosowna poprawność została wykazana przez skarżącą w toku postępowania przed organem I instancji. Opinie techniczne przedłożone przez skarżącą w ramach ww. procedury zostały sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w stosownych branżach. Odwołująca się nie przedstawiła żadnego kontrdowodu w postaci opinii sporządzonych przez osoby uprawnione, które mogłyby w jakikolwiek sposób podważyć dokumentację zaprezentowaną przez skarżącą, a co najważniejsze wykazać, iż skarżąca dopuściła się ingerencji w nieruchomość wspólną. Nadto zaznaczyć trzeba, iż w momencie nabycia nieruchomości przez skarżącą w pokojach znajdowały się piece, które zostały usunięte i w tych miejscach wykonano wpięcie do wentylacji grawitacyjnej. Wszystkie podłączenia instalacji wodnej i kanalizacyjnej zostały wykonane do istniejących pionów bez ingerencji w same piony. Powyższe okoliczność znajdują pełne odzwierciedlenie w postaci stosownej dokumentacji zalegającej w aktach sprawy prowadzonej przez organ I instancji. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż prace wykonane przez skarżącą nie stanowią ingerencji w nieruchomość wspólną, podczas gdy zachodzi sytuacja zgoła odmienna. Zgromadzony materiał dowodowy w postaci sporządzonej przez skarżącą dokumentacji, która w sposób bezsprzeczny wskazuje, iż nie doszło podczas realizacji prac w żadnym zakresie do ingerencji w nieruchomość wspólną. Skoro zatem w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji nie było wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie, nadto nie doszło do ingerencji w nieruchomość wspólną, skarżącą nie była de facto w ogóle zobligowana do sporządzania jakiejkolwiek dokumentacji, w tym specjalistycznych opinii, ekspertyz, analiz itd. Ponadto organ II instancji w sposób bardzo lakoniczny odnosi się do kwestii dodatkowych ekspertyz, przede wszystkim nie wskazując o jakie to konkretne ekspertyzy chodzi i w jakim konkretnie zakresie winny one być wykonane, a także na jakiej podstawie prawnej.  Skarżącą dodatkowo podnosi, iż nie nastąpiła znacząca zmiana obciążeń części konstrukcyjnych budynku, co zostało dowiedzione w ramach postępowania przed PINB. W aktach odnotowano również, że w lokalu zamieszkują 4 osoby (taka sama liczba osób jak przed przebudową), tym samym funkcja nie została zmieniona. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Sprzeciw nie znajduje uzasadnienia. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a., instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, co ma istotne znaczenie dla wykładania art. 138 § 2 k.p.a, zgodnie z art. 136 § 1 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza postanowień ww. przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 kpa zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 kpa nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.: czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd podziela stanowisko ŚWINB, zdaniem którego uchylona decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. uznając przedwcześnie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zdaniem organu odwoławczego, aprobowanego przez Sąd, postępowania prowadzone w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego numer [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w G., działki numer 1 nie można było zamknąć formalnym aktem o umorzeniu z powodu bezprzedmiotowości, bowiem organy nie wyjaśniły dostatecznie tego, czy przedmiot postępowania w rzeczywistości istniał, o czym świadczą następujące okoliczności: Po pierwsze - nie zostały wyjaśnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Istniejące wątpliwości powinny zostać usunięte na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego poprzez wezwanie Inwestora do przedłożenia uzupełniającej ekspertyzy, bądź też nałożenia na niego obowiązku przedłożenia nowej oceny technicznej, odpowiadającej wymogom prawa. ŚWINB podkreśla, że kominy i kanały kominowe oraz części tych instalacji należy rozpatrywać jako części wspólne, które chociaż zlokalizowane w jednym z lokali, mają wpływ na całość instalacji w budynku. Jeśli przedłożona ekspertyza wykaże naruszenie warunków technicznych, PINB powinien nałożyć na inwestora odpowiednie nakazy wynikające z art. 51 pr. bud. celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Po drugie – nie dokonano ustaleń w kwestii tego, czy w lokalu numer 3 doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 71 a pr. bud., a więc czy została podjęta inna działalność niż dotychczasowa, która wiązałaby się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno-sanitarnych lub w zakresie ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jeśli okaże się, że tak, to będzie konieczne wdrożenie postępowania legalizacyjnego. Kwestie te, zasadnicze dla prowadzonego w sprawie postępowania, wymagały wyjaśnienia przez organ I instancji, decydowały bowiem o jego przedmiocie bądź o jego braku, a także o ewentualnych prawnobudowlanych konsekwencjach przyjęcia określonych kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W szczególności zaś chodzi o ustalenie ich charakteru prawnego i, ewentualne, podjęcie czynności legalizacyjnych (naprawczych). Wobec tego, wbrew zarzutom podnoszonym w sprzeciwie, zachodziły pełne podstawy do skasowania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania (art. 7, 77 i 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodatkowo trzeba zauważyć, że decyzja pierwszoinstancyjna miała charakter formalny, bowiem umarzała postępowanie w sprawie ze względu na brak przedmiotu, a nie dokonano właściwych ustaleń w kwestii przedmiotu postępowania (sprawy), organ odwoławczy nie mógł orzekać merytorycznie nawet po uzupełnieniu postepowania wyjaśniającego. Orzekałby w innym przedmiocie, aniżeli organ I instancji czym naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, które w istocie dotyczą jedynie braku ingerencji w część wspólną nieruchomości, a to, jak wskazano wyżej, nie zostało wyjaśnione. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, iż zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. , stąd sprzeciw oddalił na podstawie art. 152a § 2 p.p.s.a.