II SA/Gl 1676/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 21 października 2024 r. nr VII/6/8/2024 w przedmiocie przyjęcia Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi Prezydenta Miasta K. jest uchwała VII/6/8/2024 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 21 października 2024 r. w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego na lata 2023-2028. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 566) oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587, ze zm.) w związku z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2151, ze zm.). W jej treści wskazano, że przyjmuje się Plan gospodarki odpadami dla województwa śląskiego na lata 2023-2028, stanowiący załącznik do uchwały (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Województwa Śląskiego (§ 2 uchwały). W § 3 uchwały wskazano na utratę mocy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 24 kwietnia 2017 r. w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego na lata 2016-2022. Zgodnie z § 4 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prezydent Miasta K. zaskarżył ww. uchwałę w zakresie pkt 3.6 Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego na lata 2023-2028, który wskazuje miejsce magazynowania dla zatrzymanych transportów odpadów w K. przy ul. [...] Zarzucił naruszenie art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia w toku procedury uchwałodawczej negatywnej opinii Prezydenta Miasta K., wykonującego zadania starosty, co do możliwości utworzenia miejsca dla zatrzymanych pojazdów wraz z odpadami na wyznaczonym terenie. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta stwierdził, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, gdyż uchwała ta i jej stosowanie może spowodować brak możliwości przestrzegania przez skarżącego przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych. Wskazano, ze istnieje bezpośrednio związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją w zakresie działań Prezydenta Miasta zgodnie z przepisami ww. ustaw i prawnie gwarantowaną sytuacją, tj. nakazem wyboru podmiotów współpracujących z gminą zgodnie z przepisami tychże ustaw, celem uniknięcia zarzutów z tytułu naruszenia ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Ów nakaz wyboru podmiotów współpracujących z gminą skutkuje koniecznością współpracy z nierzetelnym podmiotem, którego działania narażają skarżącego na dodatkowe koszty oraz roszczenia właścicieli pojazdów. Dodatkowo wypełnienie ustawowego obowiązku uzależnione jest od kondycji finansowej i gospodarczej tego podmiotu, który dysponuje ww. terenem wyłącznie na podstawie umowy najmu z użytkownikiem wieczystym prowadzącym działalność gospodarczą w zupełnie innym zakresie. Zwrócono uwagę na kilkukrotne naruszenie przez podmiot zarządzający parkingiem ustalonych umowami zasad współpracy. Dodatkowo wskazano, że naruszenie ww. podmiotu w konsekwencji zobligowało skarżącego do przyjęcia cen postoju pojazdów ustalonych przez podmiot prywatny, co stoi w jawnej sprzeczności z treścią ustawy o finansach publicznych oraz z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych i trybem wyboru podmiotów realizujących zadania dla Miasta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie wskazując na brak legitymacji czynnej po stronie skarżącego do wniesienia tej skargi. Podkreślono, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a Prezydenta Miasta K. nie można uznać za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 566, ze zm.- dalej w skrócie u.s.w.). Zwrócono uwagę, że plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów, w związku z nałożeniem na nie przez Państwo pewnych obowiązków z zakresu gospodarki odpadami (art. 24a ustawy o odpadach). Owe obowiązki to opiniowanie uchwały podejmowanej w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a także wskazany w art. 24a ust. 6 tej ustawy obowiązek utworzenia w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca, o którym mowa w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach. Zwrócono uwagę, że są to także zadania z zakresu administracji publicznej a tych nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała Nr VII/6/8/2024 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 21 października 2024 r. w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego na lata 2023-2028 w części dotyczącej pkt 3.6, który wskazuje miejsce magazynowania dla zatrzymanych transportów odpadów w K. przy ul. [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że na uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej, skarga przysługuje na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (tak m. in. w postanowieniach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3297/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 525/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 372/19). Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis tego aktu do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Przy przyjęciu akceptowanego w orzecznictwie stanowiska, że niebędąca aktem prawa miejscowego uchwała organu samorządu województwa może być uznana za "czynność nakazaną prawem" albo "czynność prawną", możliwe staje się również rozważenie dopuszczalności zaskarżenia takiej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. W związku z powyższym u podstaw legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę na niebędącą aktem prawa miejscowego uchwałę sejmiku województwa musi leżeć wykazanie, że uchwała ta – pojmowana jako "czynność prawna" – narusza prawa podmiotu skarżącego jako "osoby trzeciej". Prawa te, identyfikowane z interesem prawnym, muszą jednak wynikać z określonej i precyzyjnie określonej normy prawnej (najczęściej prawa materialnego). Ponadto strona skarżąca musi wykazać, że prawa te zostały naruszone przez określone postanowienia uchwały organu samorządu województwa, niebędącej aktem prawa miejscowego. Nadto, skarga złożona w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (tak również m. in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 257/20). W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był zatem do oceny, czy zaskarżona uchwała narusza prawo (interes prawny) Prezydenta Miasta. Sąd stwierdza, że po pierwsze, zgodnie z art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach, zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany do najbliższego dostępnego miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Starosta wyraża opinię w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania planu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną. W sprawie bezsporne jest, że Prezydent Miasta K. (wykonujący zadania starosty) w toku postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały występował jako organ opiniujący. W ocenie Sądu uniemożliwia to uznanie go za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w., posiadającą legitymację do zaskarżenia uchwały. Ustawa o odpadach nie przewiduje bowiem możliwości zaskarżenia przez organ uchwały, którą opiniował. Po drugie, w pełni należy podzielić stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do organów, w związku z nałożeniem na te organy przez Państwo obowiązków z zakresu gospodarki odpadami. Do takich obowiązków nałożonych na starostę przez ustawę o odpadach należy opiniowanie uchwały podejmowanej w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 24a ust. 2 ustawy), jak również utworzenie w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów (art. 24a ust. 4 ustawy). Nałożenia zaś na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1201/16). Sąd zauważa przy tym, że zaskarżona uchwała nie nakłada na Prezydenta Miasta wprost żadnego obowiązku, bowiem obowiązek ten wynika bezpośrednio z art. 24a ust. 4 ustawy o odpadach. Po trzecie, Sąd zauważa, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały przysługiwać może podmiotowi, któremu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, na której wskazano miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł o odrzuceniu skargi.