II SA/Gl 168/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] złoty tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku ze zgłoszeniem faktu zniszczenia drzew podczas robót ziemnych przy ul [...] w B. doszło do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za ten czyn. W ramach postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta B. ustalił (protokół oględzin z dnia [...] r.), że właścicielem nieruchomości jest K. R. prowadzący działalność pod nazwą "A" ul. [...],[...]-[...] N. nazywany w dalszej części uzasadnienia również "skarżącym"). Roboty budowlane, w wyniku których doszło do odsłonięcia brył korzeniowych jesiona i lipy były prowadzone przez pracowników PPHU "B", ul. [...] , [...]-[...] K., wykonawcy robót, których inwestorem był skarżący. Okoliczność ta była podnoszona przede wszystkim przez pełnomocnika K. R., adwokata J. L.. W aktach sprawy znajdują się umowa o roboty budowlane, zawarta pomiędzy skarżącym a PPHU "B", polegające na remoncie i budowie budynku oraz infrastruktury nieruchomości położonej w B. przy ul [...]oraz protokół przekazania terenu i placu ww. budowy. Wyżej okoliczności zostały potwierdzone przez przesłuchanych w sprawie świadków. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. wymierzył K. R., prowadzącemu działalność pod nazwą "A", karę pieniężną za zniszczenie dwóch drzew w kwocie 464 886 zł. Odwołując się do literatury przyjął, iż kara pieniężna, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) może zostać wymierzona jedynie posiadaczowi nieruchomości. Dlatego też organ wymierzył karę nie wykonawcy robót budowlanych tylko właścicielowi nieruchomości. Jednocześnie podwyższył karę o 100 % ze względu na to, iż drzewa rosły na terenach zieleni. Od decyzji odwołał się skarżący reprezentowany przez adwokata J. L.. Podniósł, iż kara pieniężna powinna zostać wymierzona sprawcy deliktu, czyli P. S. prowadzącemu działalność pod nazwą PPHU "B". Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia były wątpliwości co do tego, czy zniszczone drzewa znajdowały się na terenach zieleni i czy zasadne było podwyższanie kary o 100 %. Jednocześnie Kolegium zaakceptowało dokonaną przez Prezydenta B. wykładnię art. 88 ust. 1 pkt 1. ustawy o ochronie przyrody – co do podmiotu, który może być ukarany we wskazanym trybie. Decyzją z [...]r. o nr [...] Prezydent B. ponownie wymierzył karę w wysokości 464 886 zł K. R. i prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "C" (następca prawny "A"). Uznał, że wysokość kary pieniężnej powinna zostać podniesiona o 100 %, gdyż w opinii organu drzewa rosły na terenach zieleni. Od decyzji odwołał się skarżący reprezentowany przez adwokata J. L.. Podniósł ponownie, iż kara pieniężna powinna zostać wymierzona sprawcy deliktu – czyli P. S. prowadzącemu działalność pod nazwą PPHU "B". Jako uzasadnienie takiego stanowiska wskazał tezę wyroku NSA z dnia 8 marca 2007 r. sygn. II OSK 428/06. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B.. Przyczyną, jak poprzednio, było błędne ustalenie pojęcia "terenów zieleni". Zdaniem Kolegium niezasadne podniesienie kary o 100%. Ponownie również organ II instancji nie uznał zarzutu odwołania dotyczącego podmiotu, który powinien zostać ukarany za zniszczenie drzew. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ponownie wymierzył K.R. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "C" karę za zniszczenie drzew w wysokości 464 886 zł. Ponownie uznał, że drzewa zostały usunięte z terenów zieleni i kara została podwyższona o 100 %. Od decyzji odwołał się skarżący reprezentowany przez adwokata J. L.. Podniósł argumentację identyczną jak w poprzednio złożonym odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. r. nr[...] ponownie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B., czego przyczyną ponownie było błędne ustalenie pojęcia "terenów zieleni". Decyzją z dnia [...] r. [...] Prezydent Miasta B. wymierzył skarżącemu karę za zniszczenie drzew w wysokości 232 443 zł. Uznał, zgodnie ze wskazaniami Kolegium, iż drzewa nie rosły na terenach zieleni. Od decyzji odwołał się skarżący reprezentowany przez adwokata J. L. podnosząc argumentację identyczną jak w poprzednim odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy. Uznało, iż kara została obliczona prawidłowo. Stwierdziło również, że organ I instancji zasadnie nałożył karę na skarżącego Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do tutejszego Sądu wniósł K. R. reprezentowany przez adwokata J. L.. Wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zarzucił organowi II instancji: - naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez wymierzenie kary za zniszczenie drzew właścicielowi nieruchomości a nie sprawcy zniszczenia, - naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie był art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: 1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności; 2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia; 3) zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Przepis powyższy zawiera trzy zupełnie odrębne przesłanki wymierzania kar pieniężnych w ramach tak zwanej powszechnej ochrony drzew i krzewów. Najczęściej występującą jest usuwanie wspomnianych roślin bez wymaganego zezwolenia organu wykonawczego gminy (innych organów w szczególnych przypadkach). Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie kara taka może zostać wymierzona jedynie podmiotowi, który mógł uzyskać zezwolenie. W świetle art. 83 ust. 1 ustawy o ochrony przyrody są nimi posiadacz nieruchomości albo właściciel urządzeń o których mowa w art. 49 kodeksu cywilnego (tzw. urządzeń przesyłowych). Warto w tym zakresie wskazać choćby wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. (II OSK 2406/10), gdzie Sąd uznał, iż "Karę za nielegalne wycięcie drzew - bez zezwolenia - nakłada się na posiadacza działki, na której rosły drzewa". Podobnie wypowiedział się WSA w Gdańsku w wyroku z dni 19 czerwca 2013 r. (II SA/Gd 121/13 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) uznając, że "karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez zezwolenia - przewidzianą w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości, a więc wskazanym w art. 83 ust. 1 u.o.p. Można ją zatem wymierzyć jedynie właścicielowi nieruchomości, bądź jej posiadaczowi, bowiem tylko oni mogą dopuścić się tego deliktu administracyjnego, gdyż zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. tylko oni mogą skutecznie ubiegać się o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew (tak było według stanu prawnego obowiązującego w dniu 8 lutego 2010 r.; obecnie z wnioskiem z art. 83 u.o.p. może wystąpić także właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c. - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń". Brak zupełnie jednak podstaw do rozciągania powyższej reguły na pozostałe delikty, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Literalna wykładnia wskazuje, że we wspomnianych przypadkach ukarany powinien zostać sprawca czynu. W przypadku zniszczenia roślin przesłanką ukarania jest "zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności". Takie działania nie są nigdy podejmowane w oparciu o zezwolenie organu gminy. Również wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, iż za zniszczenie drzew odpowiada sprawca czynu. Jeśli nie jest nim posiadacz nieruchomości (nie odbyło się to za jego wiedzą, czy zgodą) karanie posiadacza było by absurdem. Wszak takie zniszczenie drzew i krzewów może się odbywać zupełnie bez jego wiedzy a nawet wbrew jego woli. Na poparcie tego stanowiska można przytoczyć wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r. (sygn. II OSK 938/12- wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie skład orzekający uznał, iż "niewątpliwie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określa wprost podmiotu, któremu można wymierzyć karę, ale uznać to należy za niedoskonałość techniki legislacyjnej zwłaszcza, gdy ustawodawca operuje środkiem dolegliwości w postaci kary administracyjnej. Nie można bowiem mówić o karze (nawet tylko administracyjnej) bez zawinienia, czy zaniedbania osoby odpowiedzialnej. Takie stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa". W świetle zaś wyroku WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2014 (II SA/Gd 863/13 – orzeczenie nieprawomocne, wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) "w takiej sytuacji gdy inwestor realizuje inwestycję posługując się wykonawcą, to kara powinna być wymierzona wykonawcy, gdyż to ten podmiot stosownie do nakazu z art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obowiązany jest wykonywać prace ziemne w sposób najmniej szkodzący drzewom. Nie ma nawet powodu, aby inwestor znał i nadzorował przebieg robót budowlanych. Stosownie do wskazanych wyżej przepisów jest to zadanie kierownika budowy reprezentującego wykonawcę. Natomiast w sytuacji gdy wykonawca w odniesieniu do prac ziemnych zawarł umowę z innym podmiotem (podwykonawcą) wówczas z kolei nie ma podstaw do przypisania odpowiedzialności generalnemu wykonawcy. Wszystko to wskazuje, że nie można ze skutkiem wiążącym dla wszystkich tego rodzaju spraw przesądzić, który podmiot biorący udział w realizacji robót budowlanych będzie ponosił odpowiedzialność za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody". Reasumując powyższe można uznać, iż kara pieniężna, o której mowa w art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody jest nakładana na faktycznego sprawcę zniszczenia terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowanego niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności Bez znaczenia w tym przypadku jest to, czy sprawca jest posiadaczem nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy można stwierdzić, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Brak zupełnie podstaw aby karę pieniężną, o której mowa we wspomnianym przepisie, nałożyć na skarżącego. Nie on bowiem dokonał zniszczenia drzew rosnących na jego nieruchomości, tylko podmiot zajmujący się profesjonalnie wykonywaniem robót budowlanych, który dodatkowo umownie przejął odpowiedzialność za teren budowy. W związku z powyższy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd wykładnię art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.