II SA/Gl 1687/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 października 2024 r. nr SKO.UL/41.7/358/2024/15504/RS w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 21 października 2024 r., nr SKO.UL/41.7/358/2024/15504/RS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 25 marca 2024 r., [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy . Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku E. sp. z o.o. w K. (dalej "Spółka" lub "Skarżąca"), ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla rozbudowy, nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek biurowo-szkoleniowy przy ul. [...] na działce nr [...] w K. Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 59 ust. 1, 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej "ustawa zmieniająca") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w trakcie prowadzonego postępowania dokonano wszystkich koniecznych uzgodnień, tj. z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K., Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w K., Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych), Ministrem Klimatu i Środowiska w Warszawie, Marszałkiem Województwa Śląskiego oraz Spółką C. (w zakresie dotyczącym lokalizacji inwestycji i inwestycji towarzyszących oraz obszaru otoczenia Centralnego Portu Komunikacyjnego). Warunki zawarte w uzgodnieniach zostały ujęte w decyzji. Dodatkowo dokonano wszystkich koniecznych uzgodnień wynikających z przepisów art. 53 ust. 5e w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. właściwym operatorem systemu dystrybucyjnego gazowego, tj. P.sp. z o.o. Oddział [...] w Z. Warunki zawarte w tej opinii zostały ujęte w treści decyzji. Wnioskowane zamierzenie spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Odwołanie od decyzji wniosła strona postępowania, tj. B.G., która wskazała na nieprawidłowe usytuowanie budynku względem granicy jej działki. W przypadku nadbudowy budynku dojdzie do zacienienia jej budynku i działki. Jak również planowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na działalność biurowo-szkoleniową będzie generować uciążliwości w postaci dodatkowego hałasu oraz ruchu samochodowego, jak i problemów z parkowaniem, gdyż wskazany parking znajduje się w innym miejscu oddalonym o ponad 200 m. Kolegium decyzją z 16 maja 2024 r. uchyliło decyzję Organu I instancji z 25 marca 2024 r. w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Od decyzji Kolegium z 16 maja 2024 r. Spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej "WSA") w Gliwicach. WSA w Gliwicach wyrokiem z 22 lipca 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 831/24 uchylił decyzję Kolegium z 16 maja 2024 r. wskazując, że nie dopatrzył się wystąpienia przypadku uzasadniającego w sposób niewątpliwy wydanie przez Organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska Kolegium o braku możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Jeżeli w ocenie Kolegium w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko, jeżeli naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Uzupełnienie analizy urbanistycznej przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powtórnie rozpoznając sprawę, Kolegium powinno zatem merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną. W zależności od poczynionych ustaleń Organ odwoławczy wyda pozytywną albo negatywną decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie (zob. art. 136 § 1 i 2 in fine k.p.a.). Po przeprowadzeniu postępowania, zgodnie z wytycznymi WSA w Gliwicach, Organ odwoławczy wydał zaskarżoną obecnie decyzję, w której uchylił decyzję Prezydenta z 25 marca 2024 r. o ustaleniu na rzecz Spółki warunków zabudowy i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Analizie poddano 19 nieruchomości. W przypadku każdej nieruchomości podano jej przeznaczenie, w przypadku każdego z obiektów budowlanych podano ich parametry, tj. szerokość oraz wysokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Ponadto wskazano jaki jest wskaźnik zabudowy. Następnie Kolegium wskazało, że w granicach obszaru analizowanego występują budynki o funkcji mieszkalnej, mieszkalno-usługowej, oświaty i zdrowia. Projektowany budynek o funkcji oświatowej nie stoi w sprzeczności w zakresie funkcji z ww. obiektami. Istnienie w sąsiedztwie choćby jednej działki zabudowanej budynkiem o funkcji oświatowej sprawia, że spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji. W rozpoznawanej sprawie budynek przy ul. [...] przeznaczony jest na działalność usługową w zakresie zdrowia i oświaty, natomiast w budynku przy ul. [...] znajduje się szkoła wyższa. Tym samym spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji. Obecnie na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 167 m2, szerokości elewacji frontowej 14 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 9,13 m, wysokości budynku 9,9 m i dachu płaskim. Ponadto na działce posadowione są garaże wolnostojące o powierzchni 68 m2. Planowany budynek po rozbudowie i nadbudowie ma mieć powierzchnię zabudowy 190-230 m2, szerokość elewacji frontowej od 14 do 15 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 11 do 12 m, wysokość budynku od 11 do 12,5 m oraz dach płaski. Budynki garażowe mają zostać wyburzone. Bez zmian pozostanie linia zabudowy. Jeśli chodzi o ustalenie wskaźnika zabudowy to po wyburzeniu istniejących garaży i rozbudowie garaży wskaźnik będzie niższy niż obecnie. Pozwala to na zastosowanie odstępstwa w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r."). Kolegium nie podziela przy tym argumentacji Organu I instancji o nawiązywaniu wartości tego wskaźnika do wartości istniejących na działkach sąsiednich. W przypadku nieruchomości o podobnych funkcjach wskaźnik zabudowy jest niższy, tj. działka przy ul. [...] (0,25), działka przy ul. [...] Nieruchomości dla których wskaźnik zabudowy wynosi około 0,35 to wyłącznie nieruchomości o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to budynek przy ul. [...] ma elewację frontową o wysokości 7 m, a budynek przy ul. [...] ma elewację frontową o wysokości 9 m, co wyklucza zastosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Średnia wartość wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 9 m i jest niższa od wysokości planowanej (od 11 do 12 m). Organ I instancji uzasadnił odstępstwo zróżnicowaną wysokością elewacji frontowych budynków poddanych analizie. Wskazany został m. in. budynek przy ul. [...] (13 m), [...] (16,5 m) oraz [...] (13 m). Wskazać jednak należy, że budynki położone po północnej stronie przy ul. [...] na zachód od ulicy [...] mają elewacje frontowe o następującej wysokości: [...] – 7 m, [...] – 9 m, [...] – 9 m, [...] – 9 m, [...] – 9 m. Po przeciwnej stronie ulicy budynki na tym samym odcinku mają elewacje frontowe o następującej wysokości: [...] – 10 m, [...] – 8 m, [...] – 9 m, [...] – 9 m i [...] – 9 m. Zatem niemal każdy budynek ma taką samą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Planowany budynek po nadbudowie będzie zatem wyższy o około 2-3 metry od większości, a od sąsiadującego budynku przy ul. [...] będzie wyższy o około 5 metrów. W ocenie Kolegium zaburzony zostanie ład przestrzenny, którego emanacją jest w przypadku analizowanej okolicy opisana wyżej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Z tego względu nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto opisane wyżej budynki przy ul. [...] mają przeważnie dachy płaskie, wyjątkiem jest budynek przy ul. [...], który ma dach dwuspadowy o kalenicy prostopadłej w stosunku do drogi. Zatem wysokość wszystkich budynków jest równa wysokości ich elewacji frontowych. Powstanie obiektu o wysokości 12,5 m zaburzy ład przestrzenny. Wysokość planowanego budynku jest więc sprzeczna z § 8 ww. rozporządzenia. Kolegium stwierdziło, że niecelowym było wyjaśnianie kwestii szerokości elewacji frontowej w kontekście treści wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy wobec niespełniania przez inwestycję przesłanek ustalenia wysokości górnej krawędzi tej elewacji oraz wysokości budynku. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium wniosła reprezentowana przez fachowego pełnomocnika strona postępowania, tj. Spółka. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. przez uznanie, że decyzja Prezydenta z 25 marca 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto przez brak wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydanie de facto rozstrzygnięcia merytorycznego zobowiązującego Spółkę do modyfikacji wniosku w bliżej nieustalony sposób; 2) art. 14 k.p.a. przez uznanie, że Prezydent naruszył zasadę pisemności; 3) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. przez niewskazanie podstaw prawnych do przyjętych przez Kolegium wniosków w zakresie określenia górnej wysokości planowanej rozbudowy oraz podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających wnioski w zakresie odmiennym od dokonanych w uchylonej decyzji Prezydenta; 4) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 11 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 i art. 115 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, a Kolegium naruszyło te przepisy poprzez: - brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; - pominięcia w rozważaniach wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na analizowanym obszarze stanowiącym urbanistyczną całość i odniesienie się wyłącznie do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej rozbudowy budynku; - niepełne i niewłaściwe rozpatrzenie w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji działanie wbrew zasadom rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony oraz postępowania budzącego zaufanie strony do władzy publicznej; - niespełnienie wynikającego z art. 7 i art. 8 k.p.a. nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przez niewskazanie podstaw prawnych przyjętych przez Kolegium założeń dotyczących bliżej niesprecyzowanego zarzutu niezachowania przez Spółkę bliżej nieokreślonej elewacji frontowej; 5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji odmawiającej Spółce ustalenia warunków zabudowy, w tym szczególności uznanie, że wartość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po jego nadbudowie oraz zmiana konstrukcji dachu nie spełnia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa; 6) § 7 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie zasad wskazanych w tym przepisie do określenia górnej krawędzi elewacji frontowej do oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas gdy podstawą wydania decyzji był § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia; 7) § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wartości ustalane na podstawie tego przepisu są tożsame lub zależne od wartości uzyskanych przez wyliczenie średniej wartości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o § 7 ust. 3 rozporządzenia; 8) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia przez nieuwzględnienie wyników analizy przeprowadzonej przez Prezydenta i odniesienie się wyłącznie do linii zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej rozbudowy, z pominięciem pozostałego obszaru wyznaczonego w analizie urbanistycznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie stanowiska Skarżącej. Zaakcentowano, że w zakresie budynków wskazanych przez Kolegium do porównania istnieje na ten moment różnica w wysokości 3 m, a zatem rozbudowa jednego z budynków i wzrost wysokości o maksymalnie 2 m mieści się w zakresie różnic wysokości już istniejących. W obszarze analizowanym różnica między budynkiem najniższym a najwyższym sięga 10 m. Projektowany budynek będzie niższy od najwyższego o 4,5 m i wyższy od najniższego o 5 m. Kolegium nie wskazało jaka wysokość górnej krawędzi elewacji determinuje spełnienie lub brak spełnienia przesłanki zgodności z ładem przestrzennym. Rozbudowa i nadbudowa budynku od 1 do 2 m nie spowoduje, że budynek ten stanie się najwyższy w okolicy. Nie będzie zatem dominantą w analizowanym obszarze, co mogłoby w określonych sytuacjach stanowić naruszenie ładu przestrzennego. Do skargi Skarżąca załączyła wizualizację bryły budynku po rozbudowie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."). Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie wypowiedział się WSA w Gliwicach, który wyrokiem z 22 lipca 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 831/24 uchylił decyzję kasacyjną Organu odwoławczego z 16 maja 2024 r. Wobec pozostawania w obrocie prawnym ww. prawomocnego wyroku, Sąd działa w zakresie związania ocenami prawnymi zawartymi w jego uzasadnieniu stosownie do art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 maja 2016 r., II OSK 454/16; 25 sierpnia 2022 r., III FSK 1540/21; 7 września 2022 r., III FSK 920/21 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny. Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Gliwicach z 22 lipca 2024 r., II SA/Gl 831/24, a zatem rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w tymże wyroku. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać na wytyczne WSA w Gliwicach, zawarte w wyroku z 22 lipca 2024 r., II SA/Gl 831/24. Organ odwoławczy został zobligowany do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, tj. do wydania pozytywnej albo negatywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – w zależności od poczynionych ustaleń. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić w ramach przysługujących mu kompetencji wynikających z art. 136 § 1 i 2 in fine k.p.a. W ocenie Sądu, Organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w ww. wyroku. W rozpoznawanej sprawie postępowanie o wydanie warunków zabudowy zostało wszczęte 5 grudnia 2023 r., tj. po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 59 ust. 2 tej ustawy do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia jej wejścia w życie (tj. od 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Teren inwestycyjny na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji objęty był studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., przyjętym uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." – II edycja, zmienioną uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie zmiany nr 1 "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." – II edycja. Wobec tego wniosek Spółki podlegał rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (tj. przed 24 września 2023 r.), a w pozostałym zakresie z uwzględnieniem przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r. z wyjątkiem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a. W rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116) do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego Spółka zobowiązana była do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a tym samym właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim przesłankom z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast brak którejkolwiek z ww. przesłanek stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Natomiast szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa wynikający z art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami. W rozpoznawanej sprawie konieczne było zbadanie, czy inwestycja Spółki polegająca na rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek biurowo-szkoleniowy odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej na wyznaczonym do analizy obszarze. W konsekwencji konieczne było rozważenie czy rozbudowa, nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu pozwoli zachować ład przestrzenny na danym obszarze, a zwłaszcza czy jest możliwe dostosowanie projektowanej rozbudowy i nadbudowy do określonych cech zagospodarowania na terenach sąsiednich, stosownie do wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak podkreśla się w orzecznictwie celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06; 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, opubl. w CBOSA). Podkreślić należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Postępowanie odwoławcze obejmuje nie tylko kontrolę rozstrzygnięcia organu I instancji, ale i ocenę przez organ odwoławczy stanu faktycznego i prawnego sprawy w dacie wydawania aktu odwoławczego. Organ odwoławczy, tak samo jak organ I instancji jest związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Organ odwoławczy dokonał prawidłowego rozpoznania i merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Kolegium stwierdziło, że planowana nadbudowa budynku doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego i jest niezgodna z § 7 ust. 2 oraz § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W sprawie nie została zatem spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co – z uwagi na związanie treścią wniosku Spółki oraz wyrokiem WSA w Gliwicach z 22 lipca 2024 r., II SA/Gl 831/24 – skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji i odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy określa § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., zaś zasady ustalania geometrii dachu - § 8 tego rozporządzenia. Odnosząc się do kwestionowanego wskaźnika wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej wskazać trzeba, że w pierwszej kolejności wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Natomiast § 7 ust. 4 przewiduje, że wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki może być wyznaczony w innej wysokości od tej, która wynikałaby z ustalonej według określonej ściśle zasady w ust. 1 i 3, jeśli wynika to z analizy urbanistycznej. Wobec tego zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Wyjątkiem zaś jest wyznaczanie innej wartości tego wskaźnika i to pod warunkiem, że taka możliwość wynika z analizy urbanistycznej. Zastosowanie wyjątku z § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jest dopuszczalne, gdy z analizy urbanistycznej wynika, że istnieją obiektywne przeszkody wyznaczenia omawianego wskaźnika zgodnie z regułami z ust. 1 i 3, a jednocześnie jej wyniki wskazują na możliwość wyznaczenia wskaźnika o wyjątkowej wartości. Szczegółowe uzasadnienie w zakresie zastosowanego odstępstwa od wskaźnika wynikającego z § 7 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia musi zawierać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. W decyzji Prezydenta z 25 marca 2024 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono od 11 do 12 m, w zakresie geometrii dachu wskazano na dach plaski i określono wysokość budynku od 11 – 12,5 m. Z analizy architektoniczno-urbanistycznej obszaru analizowanego wynika, że brak jest możliwości ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z regułami wynikającymi z § 7 ust. 1-3 i z tego względu wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jednakże ani decyzja ustalająca warunki zabudowy, ani wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej (stanowiące załącznik nr 2 do decyzji) nie zawierają żadnego wyjaśnienia ani nawet wzmianki na temat zastosowanego odstępstwa z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ I instancji w wydanej decyzji nie powołał się na żadne przesłanki ani okoliczności uzasadniające wyznaczenie wyjątkowej wartości wskaźnika w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia. Podobnie rzecz ma się z określeniem wysokości budynku z dachem płaskim w oparciu o § 8 rozporządzenia. Z treści decyzji z 25 marca 2024 r. nie wynika aby Organ I instancji dokonał w tym zakresie rzetelnej weryfikacji sporządzonej analizy urbanistycznej pod kątem spełnienia przez wnioskowaną inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowo zatem Kolegium uchyliło decyzję Organu I instancji jako wadliwą. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że informacje zawarte w znajdującej się w aktach sprawy analizie architektoniczno-urbanistycznej były wystarczające dla oceny czy doszło do spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego było prawidłowe, a analiza zawiera dostateczne dane charakteryzujące teren wokół planowanej inwestycji, oraz funkcję i cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Brak było zatem potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w ramach art. 136 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego nie doszło do modyfikacji wniosku o wydanie warunków zabudowy w zakresie parametrów inwestycji, zaś celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej inwestycji takich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwolą na włączenie danego obiektu w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowania określonej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17, opubl. w CBOSA). Z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 9 m. Z uwagi na fakt, że wysokości elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiegają tworząc uskok to nie jest możliwe ustalenie wskaźnika w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zróżnicowane wysokości budynków w obszarze analizowanym sprawiają, że nie ma możliwości zastosowania zasad z § 7 ust. 1 – ust. 3 ww. rozporządzenia. Biorąc to pod uwagę dopuszczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 11-12 m stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wartość ta mieści się w przedziale wartości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej analizowanego obszaru (6,5 do 16,5 m) i nie będzie przekraczała najwyższych wartości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z obszaru analizowanego. Będzie niższa także od budynku usytuowanego po tej samej stronie ulicy [...] ([...]) o wysokości elewacji frontowej wynoszącej 13 m. W zakresie geometrii dachu wskazano zaś, że w analizowanym obszarze występują budynki w zdecydowanej większości z dachami płaskimi. W związku z tym na podstawie § 8 rozporządzenia ustalono dla inwestycji dach płaski na wysokości 11 – 12,5 m o spadku zapewniającym prawidłowe odprowadzenie wód deszczowych jako kontynuację geometrii płaskich dachów występujących w obszarze analizowanym posadowionych na wysokości od 6,5 m do 16,5 m. Z rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Możliwe jest jednak odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Konieczne jest zatem merytoryczne powiązanie wyjątkowej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 grudnia 2017 r., II OSK 806/16; 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17, opubl. w CBOSA). Jak słusznie zauważyło Kolegium na obszarze objętym analizą występują charakterystyczne kwartały zabudowy. W ramach kwartału zabudowy, w obrębie którego ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 7 do 10 m, przy czym wysokość wszystkich budynków jest równa wysokości ich elewacji frontowej. Planowany obiekt po nadbudowie o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 11 do 12 m i wysokości z dachem od 11 do 12,5 m będzie wyższy od bezpośrednio sąsiadującego budynku przy ul. [...] o wartości od 4 do 5,5 m, a od większości budynków o wartość od 2 do 3,5 metra. Sąd podziela stanowisko Organu odwoławczego, że wyznaczenie przyjętego w decyzji Organu I instancji parametru wysokości górnej elewacji frontowej w wielkości od 11 do 12 naruszy zastany na tym obszarze ład przestrzenny. Planowana nadbudowa nie będzie pozostawała w harmonii z zabudową istniejącą. We wskazanym obszarze został wykształcony w zasadzie jednorodny parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejących budynków. W przypadku tak ukształtowanych wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych i wysokości najbliższej zabudowy wokół planowanej inwestycji wyznaczenie wskaźnika w proponowanej wysokości, jedynie z uwagi na zróżnicowane wysokości w całym obszarze analizowanym, spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego. Za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące przeprowadzenia przez Kolegium niewłaściwej kontroli działania Organu I instancji. Wbrew stanowisku Skarżącej, Organ odwoławczy wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełnił obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Odmienna ocena analizy urbanistycznej przez organ II instancji nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.