II SA/Gl 170/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zameldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Burmistrz M. decyzją z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (j.t. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 z późn. zm. – dalej u.e.l.d.o.), po rozpatrzeniu zgłoszenia pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, orzekł o zameldowaniu na pobyt czasowy na okres 10 lat P. K. i jej małoletniego syna S. w lokalu mieszkalnym położonym przy ulicy [...] w M. W uzasadnieniu podano m. in., że istotą zameldowania jest odnotowanie w ewidencji ludności faktycznego miejsca pobytu stałego lub czasowego osoby. W związku z tym stan ewidencji powinien być zgodny ze stanem faktycznym, a więc powinien go odzwierciedlać. T. K. zgłosił się do Urzędu z drukiem zameldowania na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące dotyczącym żony oraz dziecka. Druk podpisany jest również przez I. K., która potwierdziła, że wymienione osoby przebywają w lokalu. Druk nie został jednak potwierdzony przez współwłaściciela budynku, którym jest M. F.. W związku z powyższym I. K. wystąpiła z wnioskiem dotyczącym zameldowania na pobyt czasowy na okres 10 lat synowej P. K. i wnuka S. Dnia [...] r. M. F., zeznając do protokołu potwierdził, że T. K. wraz z żoną P. oraz synem S. od około 5 lat mieszkają pod adresem M. ul. [...]. Oświadczył, że zajmują parter przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału i zaistniałego stanu faktycznego w postaci przebywania zgłaszających w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, organ stwierdza, że został spełniony warunek konieczny do ich zameldowania na pobyt czasowy wynikający z art. 7 ust. 1 u.e.l.d.o. Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza M. złożył M. F.. Wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podał m. in., że z decyzją Burmistrza nie zgadza się jako współwłaściciel nieruchomości w ½ części. Zarówno T. K. jak i jego żona P. oraz syn S. nie są współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczy kwestionowana decyzja. Na współwłaścicielach jednak ciążą obowiązki wynikające z faktu współwłasności, a także z przepisów administracyjnych. Jego siostrzeniec T. K., zamieszkując z rodziną w domu, którego odwołujący się jest współwłaścicielem, nie chciał respektować obowiązku wyodrębnienia wykorzystywanej instalacji elektrycznej, a nadto w sposób ewidentnie złośliwy i sprzeczny z zasadami współżycia społecznego naruszał i narusza prawo współwłasności rodziny Odwołującego się. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. art. 15 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 47 ust. 2 w związku z art. 50 ust. 3 oraz art. 7 ust. 1 i art. 10 oraz art. 12 ust. 1 u.e.l.d.o., po rozpatrzeniu odwołania M. F. od decyzji Burmistrza M. z dnia [...]r., w przedmiocie zameldowania na pobyt czasowy na okres 10 lat P. K. i jej syna S. w lokalu mieszkalnym położonym przy ul. [...] w M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że istotą zameldowania, jest odnotowanie w ewidencji ludności faktycznego miejsca pobytu osoby. Stan ewidencji ludności winien być zgodny ze stanem faktycznym, winien go odzwierciedlać. W każdym przypadku, czy to przy zameldowaniu na pobyt stały, czy czasowy, warunkiem do zameldowania jest przebywanie osoby w oznaczonym lokalu pod oznaczonym adresem. Zameldowanie jest wtórne do pobytu, a nie odwrotnie. Jeżeli zgłoszenie zawiera wymagane elementy, rejestracja zameldowania dokonywana jest w sferze czynności materialno – technicznej, a w przypadku braków, czy wątpliwości, sprawa rozstrzygana winna być w formie decyzji administracyjnej. Na mocy art. 47 ust. 2 u.e.l.d.o. organ administracji uprawniony jest do rozstrzygania wszelkich wątpliwości w sprawach związanych z zameldowaniem. Uprawniać do zameldowania w lokalu może jedynie pobyt legalny, oznaczający przebywanie na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą osoby uprawnionej do dysponowania lokalem. Wyłączone więc będą sytuacje będące następstwem naruszenia posiadania, czy też wręcz przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego. M. F. zeznał, że T. K. wraz z żoną P. K. i synem S. mieszkają pod adresem M. ul. [...] od ponad 5 lat. Pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie przyjęcia, że w sprawie zgłaszających przesłanka "pobytu" w rozumieniu art. 7 ust. 1 u.e.l.d.o. zaistniała, znajduje w pełni uzasadnienie w świetle art. 80 k.p.a. oraz mieści się w wyrażonej w tym przepisie zasadzie swobodnej oceny dowodów. Wyłączną przesłanką zameldowania określonej osoby w oznaczonym lokalu jest sam fakt przebywania jej w tymże lokalu. Sam fakt przebywania i zamieszkiwania T. K., jego żony P. K. i syna S. w przedmiotowej nieruchomości jest oczywisty, gdyż przyznają to wszystkie strony postępowania. Wymagana przez art. 11 ust. 2 u.e.l.d.o. czynność osoby potwierdzającej pobyt nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W przypadku zatem, kiedy właścicielem jest więcej niż jedna osoba, to każda z nich będzie uprawniona do potwierdzenia faktu przebywania w lokalu przez inną osobę. Brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na zameldowanie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a to w związku z istotą obowiązku meldunkowego, która polega na rejestracji stanu faktycznego. Mieszkanie na parterze budynku jest kompletnie umeblowane. W mieszkaniu znajdują się przedmioty i sprzęt do codziennego użytku oraz rzeczy osobiste należące do Państwa K. Pomieszczenia na parterze posiadają odrębne podłączenia mediów (prąd, woda, gaz). Zameldowanie nie daje tytułu prawnego do lokalu, jak również samo posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie stwarza obowiązku zameldowania. Innymi słowy zameldowanie jest li tylko potwierdzeniem (rejestracją) stanu faktycznego polegającego na przebywaniu w określonym miejscu (pod określonym adresem). Argumenty odwołujące się do względów natury życiowej, słusznościowej, czy celowościowej, nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożył M. F.. Podał, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu decyzji – jak stwierdza – użyto sprzecznych argumentów. Według jednych sformułowań do zameldowania wymagana była jego zgoda, w według innych zgoda nie była potrzebna. W uzasadnieniu organ dopuszcza się również nieścisłości. W związku z tym Skarżący wniósł o uwzględnienie jego argumentów złożonych w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Zatem na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.). Kwestie związane z ewidencją ludności, w szczególności zaś z obowiązkiem meldunkowym, regulowała archiwalna obecnie, a obowiązująca w czasie wydawania decyzji, ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące najpóźniej w 30. dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Pobytem czasowym jest natomiast przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem (art. 7 ust. 1 u.e.l.d.o.). Jednocześnie wg art. 15 ust. 1 u.e.l.d.o. osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. W niniejszej sprawie brak zgody skarżącego na zameldowanie, a ponadto konfliktowa sytuacja pomiędzy współwłaścicielami i osobami podlegającymi zameldowaniu spowodowały, że organ nie ograniczył się do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu, co jest regułą w postępowaniu meldunkowym (art. 47 ust. 1 u.e.l.d.o.) lecz przeprowadził postępowanie wyjaśniające zakończone wydaniem decyzji w tym przedmiocie na zasadzie art. 47 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji postępowanie meldunkowe podlega takim samym rygorom, jak każde postępowanie administracyjne prowadzone w trybie k.p.a. W szczególności wydanie decyzji w sprawie może nastąpić dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności tak prawnych, jak i faktycznych. Co prawda brak zgody jednego ze współwłaścicieli nie stanowi przeszkody do zameldowania osób, które w lokalu faktycznie zamieszkują, skoro ewidencja ma odzwierciedlać stan faktyczny, jednak nie wszystkie kwestie zostały przez organ wzięte pod uwagę. Organy obu instancji pominęły bowiem w swoich ustaleniach i decyzjach okoliczności, które mogłyby uzasadniać zameldowanie na pobyt czasowy trwający ponad trzy miesiące. Z treści wniosku, jak i z okoliczności sprawy wynika, że intencją było dokonanie zameldowania na pobyt czasowy 10 lat. Należy tu jednak wziąć pod uwagę art. 8 ust. 1 i 2 u.e.l.d.o., obowiązujący w czasie wydawania decyzji, wg którego osoba zameldowana na pobyt czasowy i przebywająca w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące jest obowiązana zameldować się na pobyt stały, chyba że zachodzą okoliczności wskazujące na to, iż pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego. Za okoliczności uzasadniające zameldowanie na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące uważa się w szczególności: 1) wykonywanie pracy poza miejscem pobytu stałego; 2) pobyt związany z kształceniem się, leczeniem, wypoczynkiem lub ze względów rodzinnych; 3) odbywanie czynnej służby wojskowej; 4) pobyt w zakładach karnych i poprawczych, aresztach śledczych, schroniskach dla nieletnich i zakładach wychowawczych. Zasadą wyrażoną w art. 8 ust. 1 ustawy było zatem to, że pobyt pod danym adresem uważało się za czasowy, jeżeli nie trwał on dłużej niż trzy miesiące. Dłuższy okres zameldowania na pobyt czasowy mógł mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy zachodziły okoliczności wskazujące na to, iż pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego. Za takie okoliczności uważa się okoliczności przywołane wprost przez ustawodawcę w cytowanej archiwalnej już regulacji. Wyliczenie tych okoliczności nie jest co prawda enumeratywne, jednakże wskazuje na określone rodzaje przyczyn uzasadniające dłuższy niż trzymiesięczny pobyt czasowy, a przede wszystkim wskazuje na wymóg uzasadnienia takiego pobytu. Zgodnie z kolei z art. 8 ust. 2 na organie meldunkowym spoczywa obowiązek rozstrzygnięcia wątpliwości co do charakteru pobytu czasowego. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji tymczasem stwierdza, że zainteresowani "nie chcą zameldować się na pobyt stały." W świetle brzmienia art. 8 u.e.l.d.o. taka argumentacja budzi wątpliwości i nie pozwala na zweryfikowanie, jakie są motywy zameldowania na tak długi okres czasu, które nie jest zameldowaniem na pobyt stały. W niniejszej sprawie żaden z organów nie zajął się tą kwestią. W świetle powołanych przepisów ustalenie tych okoliczności było obowiązkiem organów, zaś ich ewentualne wykazanie na żądanie tych organów obciążało osoby podlegające obowiązkowi meldunkowemu (zob. też wyrok WSA w Gliwicach z 22 października 2010 r., sygn. II SA/Gl 658/10; wyrok WSA w Olsztynie z 6 listopada 2008 r., II SA/Ol 740/08). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości decyzji, którą utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego decyzję za nieodpowiadającą prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by decyzje odpowiadały prawu materialnemu, z uwzględnieniem zmian przepisów. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.