II SA/Gl 170/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 29 lipca 2005 r. nr XXXII/216/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] położonej w T. przy ulicy [...]. Uchwałą z dnia 29 lipca 2005 r. Nr XXXII/216/2005, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice, Rada Gminy Mierzęcice przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru miejscowości: T. i S. Pismem z dnia [...] r. A. P., po uprzednim wezwaniu Rady Gminy Mierzęcice, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wymienioną powyżej uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 29 lipca 2005 r., domagając się uchylenia przyjętego tą uchwałą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru T. i S. dla działki nr 1 położonej w . przy ulicy [...] będącej jego własnością. W skardze podniósł, iż wezwał Radę Gminy pismem z dnia [...] r. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu przez Gminę Mierzęcice władztwa planistycznego polegającego na: - nieuzasadnione interesem publicznym ograniczenie prawa własności jego działki nr 1, - naruszenie zasad równości ze względu na nieuzasadnione traktowanie skarżącego inaczej, tj. gorzej, aniżeli właścicieli działek pozostających w sąsiedztwie; - naruszenie zasady proporcjonalności ze względu na nieuzasadnioną niczym ingerencję w prawo własności nieruchomości. Wezwanie to pozostało bezskuteczne Dalej wyjaśnił, że działka nr 1 będąca jego własnością, według ustaleń planu położona jest na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 1U-UO - tereny o funkcji usługowej - przeznaczenie podstawowe: usługi o charakterze publicznym. Sąsiednia działka, przylegająca od strony zachodniej ma już inne przeznaczenie (tj. 3MN - tereny o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej) i przeznczona jest pod zabudowę mieszkaniową, a pozostałe tereny - to tereny wolne od zabudowy - rolnicze- (tj. 4R - tereny rolnicze). Z kolei po wschodniej stronie jego działki położne są działki należące do Gminy Mierzęcice (na których zlokalizowane są na jednej - budynek szkoły, a na drugiej - budynek remizy strażackiej i do nich właśnie dołączono jego działkę nr 1 - z przeznaczeniem pod usługi publiczne. Obie działki gminne są tylko w niewielkim stopniu zabudowane. Istnieją rezerwy terenu pod ewentualną lokalizację nowych budynków. Od uchwalenie planu Gmina Mierzęcice nie podjęła żadnych działań w kierunku zintensyfikowania zagospodarowania nieruchomości położnych w graniach tego terenu oznaczonego symbolem 1U-UO. Należy więc sądzić, że teren przeznaczony pod taką funkcję wyznaczony został z dużą rezerwą, która nigdy nie zostanie wykorzystana. Skarżący podkreślił, że w planie miejscowym posługując się pojęciem "usługi publiczne" nie zamieszczono definicji tego pojęcia. Zdaniem skarżącego pojęcie to nie jest tożsame z definicją "celu publicznego" zawartą w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tylko w takim przypadku uzasadnione byłoby ograniczenie jego prawa swobodnego korzystania z nieruchomości. Wyjaśnił nadto, że przed wejściem w życie wymienionego miejscowego planu, na działce nr 1 możliwa była budowa domu mieszkalnego (w pierwszej linii zabudowy przy ulicy [...]), gdyż spełnione były i są nadal wszystkie warunki zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Także poprzednio obowiązujący (do dnia 31 grudnia 2003 r.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego część działki nr 1 (położoną prze drodze) przeznaczał pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, do adaptacji, modernizacji, wymiany i uzupełnienia luk budowlanych ( symbol H2MR MN). Uwzględniając powyższe wniósł jak na wstępie o uchylenie ustaleń obowiązującego planu dla jego działki nr 1. j W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mierzęcice uznał zarzuty skarżącego za uzasadnione przyznając podane przez skarżącego fakty dotyczące objęcia działki nr 1 jednostką oznaczoną w obowiązującym planie 1U-OU z przeznaczeniem podstawowym zabudowa usługowa o charakterze publiczny, podobne przeznaczenie działek przylegających z jednej strony, gdzie zlokalizowane są budynki użyteczności publicznej - szkoła i remiza strażacka, ale z drugiej strony tej działki przeznaczenie działek jest inne - tzn. 3MN -zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wójt przyznał, że takie umiejscowienie działki nr 1 w tej jednostce - 1U-UO uniemożliwia jej właścicielowi budowę domu jednorodzinnego. Wójt dodał, ze przeznaczając działkę nr 1 w planie miejscowym pod funkcję usługową ograniczono prawo własności nieruchomości, bez uzasadnionego interesu publicznego. Działki gminne, na których zlokalizowana jest szkoła oraz remiza strażacka są tylko w niewielkim stopniu zabudowane, a ich powierzchnia pozwala na lokalizację nowych obiektów budowlanych. Jednocześnie Wójt przyznał, że wezwana do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy Mierzęcice nie udzieliła pisemnej odpowiedzi na wezwanie skarżącego. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Wójta zasadnym byłoby uchylenie ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu o funkcji usługowej (symbol 1U- UO) którym objęta jest działki nr 1, o co wnioskuje skarżący, gdyż takie rozwiązanie spowodowałoby, że działka ta znajdowałaby się poza obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie indywidualnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący miałby możliwość budowy budynku mieszkalnego w pierwszej linii zabudowy. Na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. skarżący podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Wójta Gminy przychylił się do skargi stwierdzając, że objęcie zapisem o symbolu 1U-UO działki skarżącego jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy Mierzęcice w części odnoszącej się do działki skarżącego dotknięta była uchybieniem uzasadniającym stwierdzenie w tej części jej nieważności. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie m.in. na inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego - miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, Stosownie z kolei do art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przechodząc do wniesionej skargi i badając formalną dopuszczalność jej wniesienia należy wskazać, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (zob. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Dokonując sprawdzenia w tym zakresie Sąd stwierdził, iż niniejsza skarga poprzedzona została przez skarżącego wezwaniem z dnia 7 stycznia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa, a wobec braku pisemnej odpowiedzi Rady Gminy Mierzęcice, skarżący pisząc skargę w dniu [...] r i w tym składając ją w Urzędzie Gminy Mierzęcice dochował 60- dniowego terminu do jej złożenia. Rozważając z kolei legitymację skarżącego do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako właściciel nieruchomości - działki nr 1 położonej w T. przy ulicy [...] objętej jednostką planu 1U-UO - tereny o funkcji usługowej z przeznaczeniem podstawowym - zabudowa usługowa o charakterze publicznym jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia jego działki w tym planie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu są bowiem wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Zatem wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza możliwość innego zagospodarowania terenu niż ten, który został w planie określony, w sposób zamierzony przez podmioty mające tytuł prawny do gruntu. Dopóki bowiem na wskazanych wyżej terenach obowiązuje uchwała z dnia 29 lipca 2005 r. nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, skoro zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego teren ten przeznczony jest pod zabudowę usługową o charakterze publicznym. W konsekwencji zaskarżona uchwala ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżącego, co stwarza po ich stronie legitymację do kwestionowania jej zapisów zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu oraz udzielonych w odpowiedzi na skargę twierdzeń organu, podkreślenia wymaga, iż bezspornym w sprawie jest, że stosownie do postanowień planu miejscowego działka skarżącego położona jest w terenie oznaczonym w planie symbolem 1U-UO - co oznacza tereny o funkcji usługowej - przeznaczenie podstawowe usługi o charakterze publicznym. Dodać trzeba, że umiejscowienie tej działki w tej jednostce nie zostało niczym uzasadnione, a stanowi - tak w twierdzeniach skarżącego, jak i według organu - nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego. Jednostkę 1U-UO stanowią w istocie działki należące do Gminy, które zabudowane są - jedna z nich budynkiem szkoły, a druga - budynkiem remizy strażackiej. Stanowią teren w niewielkim tylko stopniu wykorzystany pod zabudowę, ze znacznymi jeszcze rezerwami pod ewentualną przyszłą lokalizację budynków o przeznaczeniu publicznym. Do tych działek gminnych dołączona została działka skarżącego. Faktem jest, że z jednej strony przylega ona bezpośrednio do tego terenu, co w jakiejś części tłumaczyłoby objęcie jej tą jednostką. Ale z drugiej strony, jak wskazano powyżej, teren 1U-UO posiada jeszcze rezerwy pod ewentualną zabudowę usługową o charakterze publicznym, a nadto faktem jest również to, że z drugiej strony działki nr 1 przylegają bezpośrednio tereny oznaczone symbolem 3MN - tereny o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w pierwszej linii zabudowy, a w pozostałej części 4R - tereny rolnicze. Także w starym, obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr XXXVIII/143/94 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 25 marca 1994 r. takie było przeznaczenie tych terenów, przy czym obszar ten obejmował również część działki 1 (położoną przy drodze), przewidując dla niej możliwość zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej do adaptacji, modernizacji, wymiany kubatury zużytej i uzupełnienia luk budowlanych (symbol H 2MR MN). Stąd też brak racjonalnego uzasadnienia objęcia terenu działki należąca do skarżącego- działka nr 1 w obowiązującym planie jednostką oznaczoną symbolem 1U-UO. Należy podzielić twierdzenia skarżącego, że przyłączenie jego działki do tej jednostki nastąpiło z naruszeniem prawa, tj. z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy. Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, to nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Jednakże ze swych uprawnień gmina może korzystać w sposób uzasadniony. Władztwo planistyczne nie może być jednak traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny, oraz interes indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia zarówno interesu indywidualnego jak i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13). Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednak taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1348/13). Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Stąd każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie, wiarygodnie i wyczerpująco uzasadnione. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy skład orzekający stwierdził, iż ustalenia miejscowego planu w stosunku do działki skarżącego stanowią przykład przekroczenia władztwa planistycznego gminy. W niniejszej sprawie gminny prawodawca nie przedstawił przekonującego uzasadnienia i umotywowania dokonanej zmiany. Podkreślić wymaga, że w planie nie wyjaśniono jak należy rozumieć pojęcie "usługi publiczne". Nie można jednak uznać, że pojęcie to jest tożsame z definicją "celu publicznego" zawartą w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Trzeba podzielić tutaj twierdzenie skarżącego, a także stanowisko wyrażone przez organ w odpowiedzi na skargę, że tylko w przypadku celu publicznego ograniczenie prawa swobodnego korzystania z nieruchomości mogłoby być uzasadnione. W niniejszym przypadku, jak stwierdził na rozprawie Wójt Gminy, objęcie działki skarżącego zapisem o symbolu 1U-UO nastąpiło prawdopodobnie w wyniku omyłki prawodawcy gminnego. Z tych też względów kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie, obejmującym nieruchomość skarżącego, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaakcentować należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ustaleń planu odnoszących się do należącej do skarżącego działki zbieżne jest nie tylko z żądaniami skargi lecz także ze sformułowanymi przez Wójta w odpowiedzi na skargę wnioskami, według których zasadnym byłoby wyeliminowanie ustalonego w miejscowym planie przeznaczenia tej działki, dzięki czemu działka znalazłyby się poza obszarem planu i wówczas jej zabudowa byłaby możliwa w przypadku uzyskania indywidualnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, uzyskania . W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przedmiotowej działki nr 1 położonej w T. na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd nie orzekał z uwagi na brak wniosku skarżącego.