II SA/Gl 172/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał H. i A. K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej wiaty na działkach o nr 1, 2 w W. przy ul. [...]. W dniu [...] r. PINB przeprowadził kontrolę wykonania ww. obowiązku rozbiórki. W protokole z tej czynności odnotowano, iż obowiązek nie został wykonany, co potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna. Wobec niewykonania obowiązku określonego w ww. decyzji, PINB w dniu [...] r. wystosował do Zobowiązanych upomnienia nr [...] i nr [...]. Następnie w dniu [...] r. PINB wystawił tytuły wykonawcze stosowane w egzekucji należności niepieniężnych, jakim jest obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. H. K. odebrała ww. tytuł w dniu 20 października 2015 r. i nie wniosła w ustawowym terminie zarzutów względem niego. Następnie PINB postanowieniem nr [...] nałożył na Zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 83.323,60 zł z powodu uchylania się przez nią od wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nałożonego ww. decyzją. Postanowienie, jak wynika z jego części nagłówkowej, wydane zostało na podstawie art. 119 § 1, art. 121 § 4, § 5, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1619 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie u.p.e.a.) Na powyższe postanowienie H. K. wniosła w ustawowym terminie zażalenie. Podniosła, iż organ I instancji nie uwzględnił okoliczności powstania wiaty oraz tego, że przez ten okres legalizacji tej wiaty podejmowały się osoby, które ją zawiodły, ponieważ nie dopełniły do końca swoich obowiązków. Nie wzięto także pod uwagę trudnej sytuacji finansowej H. K. oraz faktu, że poczyniła ona znaczne nakłady na przedmiotowy budynek w związku z jego rozbudową o wiatę. Został zatem naruszony słuszny interes inwestora, a zarazem właściciela tegoż budynku i wiaty. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości oraz nałożył na H. K. z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB w W. nr [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8.000,00 zł Równocześnie organ wezwał Zobowiązaną do zapłaty powyższej grzywny w terminie 60 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, a także do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku rozbiórki w terminie 60 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, w przeciwnym razie zostanie zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postepowania wskazując następnie, iż organ I instancji obliczył wysokość grzywny w celu przymuszenia zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. Jednakże taki sposób obliczania wysokości grzywny dotyczy obowiązku rozbiórki budynku lub jego części. Wiata nie jest zaś budynkiem, lecz obiektem, który co do zasady nie posiada przegród budowlanych pionowych. W konsekwencji organ I instancji błędnie obliczył wysokość nałożonej grzywny. Wobec powyższego, do grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego niebędącego budynkiem ma zastosowanie art. 121 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000,00 zł. Organ II instancji wskazał także, przywołując stosowne orzecznictwo sądowe, że dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a przede wszystkim zasadą wynikającą z treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. Przepis ten wprowadzając zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonywania obowiązków obliguje organ egzekucyjny do badania, który z tychże środków prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród nich najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W trakcie egzekucji obowiązku wynikającego z ustawy Prawo budowlane, organ egzekucyjny w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 u.p.e.a. może nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, uwzględniając dyspozycje art. 121 i 122 u.p.e.a. Z mocy art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Regulacja ta potwierdza zasadność stanowiska, iż grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość określa art. 121 upea, nakłada się odrębnie w każdym postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego, sporządzonego oddzielnie dla każdego zobowiązanego do wykonania nakazu z decyzji administracyjnej, mimo, że obowiązek nałożono jedną decyzją na większą liczbę podmiotów. Egzekucję administracyjną wszczyna się bowiem wobec każdego zobowiązanego, zaś po sporządzeniu i doręczeniu odrębnego tytułu wykonawczego (także NSA w wyroku o sygn. II OSK 1655/11), następuje wszczęcie odrębnego postępowania, o którym mowa w art. 25 § 5 u.p.e.a. W konsekwencji, grzywna nakładana jest w każdym odrębnym postępowaniu oddzielnie na zobowiązanego. Zdaniem organu odwoławczego inkryminowane postanowienie czyni zadość powyższym wymaganiom formalnym. W dalszej kolejności ŚWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, bada jedynie sprawę dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym. Organ wskazał następnie, że przepisy ustawy nie zawierają kryteriów ustalania wysokości grzywny. Z art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. wynika jedynie, że w rozpatrywanej sprawie grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i mogła być wymierzona w kwocie do 10.000,00 złotych, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000,00 złotych. Wysokość ta jest zatem ustalana w ramach uznania administracyjnego, co znacznie ogranicza w tym przedmiocie zakres kontroli sądowej. Jakkolwiek uznanie to nie oznacza dowolności to przy braku ustawowych kryteriów ustalania tej wysokości, decyduje o niej organ orzekający przez wskazanie przesłanek, którymi się kierował. Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż grzywna jest jednorazowa i powinna zapewnić skuteczność działania organu egzekucyjnego, a nadto może ulec zwrotowi w przypadku wykonania obowiązku, zgodnie z art. 125 u.p.e.a. Należy bowiem wskazać, że przedmiotowa wiata jest obiektem w dalszym ciągu użytkowanym, a zatem potrzebnym Zobowiązanej, co może skutkować brakiem woli Zobowiązanej do wykonania nakazu rozbiórki. Należy także podkreślić, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem małym, bo posiadającym ponad 105 m2 powierzchni zabudowy, a wysokość grzywny w celu przymuszenia winna być porównywalna do kosztów rozbiórki danego obiektu budowlanego. W ocenie organu grzywna w wysokości 8.000,00 złotych stanowi wyważoną wysokość pomiędzy zakresem nałożonych na stronę obowiązków, a zapewnieniem efektywności egzekucji. Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydane w sprawie postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2 i art. 18 u.p.e.a., przez: nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy słusznego interesu skarżącej, oparcie ustaleń faktycznych na nie pełnym i niekompletnym materiale dowodowym, nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, niewłaściwe uzasadnienie faktyczne decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i ostatecznie nałożenie grzywny, która jest nadto rażąco wygórowana. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego w postanowienia i umorzenie postępowania bądź skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu wskazała dodatkowo, iż organ II instancji nie uwzględnił przy orzekaniu okoliczności powstania wiaty oraz tego, że próby legalizacji tej wiaty podejmowały się osoby, które skarżącą zawiodły zawiodły, ponieważ nie dopełniły do końca swoich obowiązków. Ponadto organ II instancji oparł stan faktyczny na niepełnym materiale dowodowym w którym nie ustalono jaki jest obecny status tej wiaty, czy zobowiązana korzysta z tego obiektu, jaki jest status materialny i finansowy zobowiązanej, wreszcie na jakiej podstawie organ II instancji uznał, że wysokość grzywny jest porównywalna do kosztów rozbiórki tej wiaty. Ustalona grzywna zdaniem skarżącej jest wygórowana, także z uwagi np. na fakt, że jeżeli dokona ona rozbiórki tej wiaty w ramach pomocy rodzinnej to wówczas nie będzie żadnych kosztów rozbiórki. Wobec tego zasadnym jest umorzenie tejże opłaty. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1467) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Trafnie bowiem co do zasady organ I instancji wymierzył zobowiązanej grzywnę w celu przymuszenia, błędnie jednak ustalając jej wysokość, co słusznie skorygował organ II instancji uchylając postanowienie PINB i orzekając o wymierzeniu grzywny w kwocie 8.000,00 zł. Bezspornym jest bowiem w sprawie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał H. i A. K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej wiaty na działkach o nr 1, 2 w W. przy ul. [...]. Bezspornym jest też, co stwierdzono w trakcie kontroli wykonania ww. obowiązku rozbiórki, że przedmiotowa wiata rozebrana nie została. Wobec niewykonania obowiązku określonego w ww. decyzji, PINB wystosował do Zobowiązanych upomnienia a następnie tytuły wykonawcze [...] stosowane w egzekucji należności niepieniężnych, jakim jest obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. Skarżąca nadal nie wykonała jednak orzeczonego decyzją nakazu rozbiórki co stało się przyczyną wymierzenia jej grzywny w celu przymuszenia. Jak jednoznacznie wynika z akt sprawy ani bowiem w dacie wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego, ani postanowienia II instancji, obowiązek nałożony decyzją wykonany nie został. Potwierdza to zresztą w skardze sama skarżąca. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wykładnia art. 119 u.p.e.a. prowadzi do oczywistego wniosku, że przewidziana przepisem tym grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji. Jej nałożenie nie jest bowiem celem samym w sobie lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się w postaci wykonania nałożonego na niego w przeszłości obowiązku, od którego to wykonania zobowiązany się uchyla. W myśl art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych rzeczą organów jest zatem dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, którym w realiach konkretnego przypadku może być bądź to grzywna w celu przymuszenia bądź też wykonanie zastępcze – por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1274/08. W zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 in fine u.p.e.a. możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W drodze owego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Nie może zatem w żadnym zakresie oceniać legalności decyzji nakładającej obowiązek. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej. Zatem należy przyjąć, że zarzuty przysługujące zobowiązanemu w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana bądź uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2015r. sygn. akt II FSK 1553/13). W konsekwencji powyższych uwag bez znaczenia prawnego są podnoszone w skardze zarzuty wobec niezbadania okoliczności związanych z budową, a następnie bliżej nieokreślonymi próbami legalizacji wiaty. Kwestie te stanowiły bowiem przedmiot nakazującej rozbiórkę decyzji, która jak wynika z akt sprawy jest ostateczna i prawomocna. Przedmiotem skargi nie są nadto zarzuty wobec zasadności wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej lecz kwestionowane przez skarżącą postanowienie nakładające na nią grzywnę w celu przymuszenia. Wskazać w tym miejscu należy, że w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia o jej wysokości organ egzekucyjny rozstrzyga w sposób uznaniowy, przy tym nie kieruje się możliwościami finansowymi, sytuacją rodzinną czy życiową zobowiązanego a jedynie zasadą skuteczności i celowości. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie może zatem stanowić argumentu w sprawie teza, iż grzywna z uwagi na swoją wysokość jest zbyt dolegliwa i nieproporcjonalna do trudnej sytuacji majątkowej strony. Istotą i funkcją grzywny w celu przymuszenia jest bowiem właśnie stworzenie stanu tak znacznego ekonomicznego zagrożenia, aby skłonić stronę, w celu uniknięcia go, do wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku, od którego wykonania się uchyla (stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu). Wysokość grzywny w określonych sytuacjach reguluje przepis art. 121 u.p.e.a., nazywany także przepisem "wymiarowym". Zawarte w nim regulacje nie określają dolnej granicy grzywny. Dolna wysokość grzywny zależy więc każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze powinien zawsze mieć na uwadze, aby ten środek przymusu spełnił w danej sytuacji swoją rolę. Z utrwalonego już w tym względzie stanowiska sądów administracyjnych wynika ponadto, że nie można z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1148/04 oraz wyrok NSA z dnia 01 czerwca 2005r. sygn. akt OSK 1140/04). W ocenie składu orzekającego organy prawidłowo dokonały ustalenia wysokości wymierzonej grzywny oraz należycie uzasadniły przyjęte w tym zakresie stanowisko. Podkreślenia wymaga w tym miejscu widoczna niechęć skarżącej do wykonania nałożonego na nią ostateczną decyzją obowiązku. W uzasadnieniu skargi wskazuje bowiem, iż rozbiórki, przy pomocy rodziny, mogłaby dokonać bez jakichkolwiek kosztów, co jednoznacznie dowodzi, iż nierozebranie wiaty nie wynika z trudności finansowych lecz z własnej woli i decyzji skarżącej. Sąd przypomina zatem skarżącej, iż wykonanie ostatecznej nakładającej określoną powinność decyzji, jest obowiązkiem osoby zobowiązanej, a niewykonanie go uprawnia i obliguje organ do przewidzianych prawem aktów i czynności. Reasumując stwierdzić należy, że skoro w dacie wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego organ ustalił, że orzeczony decyzją obowiązek nie został wykonany, to istniały tym samym podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia w pierwszej kolejności grzywny w celu przymuszenia, której ocena jako środka egzekucyjnego o charakterze mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze nie została w skardze skutecznie podważona. Sąd nie dopatrzył się również w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.