II SA/Gl 177/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H. S. oraz S. J. na uchwałę Rady Gminy w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jednostki C-K. w zakresie oznaczonym na załączniku graficznym symbolem [...] W dniu [...] r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. Natomiast obwieszczeniem Wójta Gminy, opublikowanym w prasie w dniu [...]r., poinformowano mieszkańców o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu oraz o możliwości składania uwag do projektu w terminie do dnia [...]r. Wśród szeregu zgłoszonych w zakreślonym terminie uwag wnioski złożone przez A. W., M. J. oraz K. J. dotyczyły przedłużenia drogi [...] i połączenia jej z drogą wojewódzką. Uwagi te zostały uwzględnione. Pismem z dnia [...] r. J. J., H. S. i S. J. powiadomili Przewodniczącego Rady Gminy w J., iż nie wyrażają zgody na przedłużenie drogi nr [...] w miejscowości K. do drogi wojewódzkiej poprzez działki, które są ich własnością. Zwrócili także uwagę, iż w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się wniosek o nadanie wymienionej drodze statusu drogi publicznej pomimo, iż nie spełnia ona wymogów prawnych. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy powiadomił J. J. (z nieznanych przyczyn pomijając H.S. i S. J.), że uwagi do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania można było wnosić jedynie w terminie do [...] r., a tym samym pismo J. J., które wpłynęło dopiero [...] r., nie mogło zostać rozpatrzone. W dniu [...] r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego 2005, Nr 113, poz. 2900. Pismem z dnia [...] r. J. J., S. J., W. J. i H. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przedmiotową uchwałę podając w uzasadnieniu, iż Rada Gminy J. uwzględniając wnioski A.W., K.J. oraz M. J. przedłużyła drogę nr [...] poprzez należące do skarżących działki i nadała tej drodze status drogi publicznej pomimo, że droga nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zdaniem skarżących Rada Gminy J. w sposób rażący naruszyła zatem art. 64 pkt 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy stwierdził, iż w trakcie procedury wyłożenia planu wpłynęły trzy wnioski o wyznaczenie drogi wewnętrznej, której wskazanie zapewni możliwość dostępu do drogi publicznej. Wnioski te uznano za zasadne. Przewodniczący wskazał też, że J.J. kwestionował wprawdzie zasadność uwzględnionych wniosków jednak jego uwag, jako wniesionych po terminie nie rozpoznano. Postanowieniem z dnia 21 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 792/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę podnosząc w uzasadnieniu, iż skarżący nie poprzedzili skargi wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym skargę należy uznać za niedopuszczalną. Pismem z dnia [...] r. H. S., J. J., W. J. i S. J. zwrócili się do Przewodniczącego Rady Gminy, powołując się na uzasadnienie postanowienia WSA, z wezwaniem do usunięcia naruszeń w postaci: uszczuplenia wielkości działek i ingerencji we własność prywatną a także pogwałcenia Konstytucji RP poprzez uchylenie uchwały nr [...] w części dotyczącej przedłużenia drogi nr [...] a także nadania jej statusu drogi publicznej. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy nadesłał uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez odmowę uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. Uchwała nie podaje motywów nie uwzględnienia wezwania. Pismem z dnia [...] r. H. S. i S. J. ponownie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przedłużenia drogi nr [...] oraz nadania tej drodze statusu drogi publicznej. W skardze po raz kolejny podkreślili naruszenie art. 64 pkt 1 Konstytucji RP, który chroni prawo własności jak również fakt, iż droga nie spełnia wymogów zawartych w ustawie o drogach publicznych oraz w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stwierdzili też, iż urzędnicy gminy dążą do utworzenia drogi do budynku radnej A. W., której jednak w czasie gdy budowała dom nakreślono inną drogę dojazdową. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy J. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podnosząc, iż procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została zachowana, a zapisy miejscowego planu odpowiadają obowiązującym przepisom w szczególności ustawie o planowaniu przestrzennym. Tak jak w poprzedniej odpowiedzi na skargę wskazał też iż w trakcie procedury wyłożenia projektu planu wpłynęły trzy wnioski o wyznaczenie w planie ciągu drogi wewnętrznej, której wskazania zapewni możliwość dostępu do drogi publicznej. Wnioski powyższe zostały cyt. “uznane za zasadne". W dodatkowych pismach procesowych z dnia [...] r. oraz [...] i [...] r. skarżący wskazali dodatkowo, iż do zabudowań A.W. oraz M.J. prowadzą istniejące drogi nr [...] i [...], które to drogi były wskazane w czasie budowy budynków. Podnieśli też, iż wnioskodawca K.J. wnoszący o połączenie drogi nr [...] z drogą główną w istocie nie zamieszkuje na terenie K., a jego działki użytkuje od [...] lat rodzina A.W. Z kolei K. J., zdaniem skarżących, swoich działek w ogóle nigdy nie użytkowała, natomiast M. J. zamieszkuje poza granicami kraju, a jej wniosek podpisała A. W. Skarżący zarzucili też, iż, A.W. ma dojazd do swojej posesji wyznaczonymi w pozwoleniu na budowę drogami nr [...] i [...], który to dojazd Urząd Gminy J. pokrył nową nawierzchnią asfaltową. Podkreślili nadto, iż ich zdaniem odcinek chodnika biegnącego pomiędzy ogrodzeniami H. i H. S. oraz S., W. i J. J. wynosi jedynie [...] metra. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm../, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym /art. 101 ust. 3 powołanej ustawy/. W myśl z kolei art. 53 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W pierwszej kolejności Sąd rozważył zatem czy skarga wniesiona została w ustawowym terminie, tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącym rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem składu orzekającego, termin ten został w niniejszej sprawie dochowany. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało bowiem doręczone Radzie Gminy J. w dniu [...] r. natomiast Rada Gminy podjęła uchwałę o nieuwzględnieniu wezwania w dniu [...] r. Uchwałę wraz z pismem przewodnim z dnia [...] r. przesłano skarżącym a w dniu [...] r. H.S. i S.J. wnieśli skargę do tut. Sądu. W tej sytuacji badaniu podlegała dalsza kwestia, a mianowicie poprawność kwestionowanych przez skarżących ustaleń zawartych w części planu . Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 9 - 20 wskazanej wyżej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów bezwzględnie uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza gdy chodzi o konflikt nie interesu indywidualnego i publicznego lecz w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania. Zdaniem Sądu wymogi te w odniesieniu do zaskarżonej części planu niewątpliwie nie zostały spełnione. Z przedłożonego Sądowi materiału dowodowego odnoszącego się do procedury uchwalenia planu miejscowego nie wynika bowiem by Rada Gminy J. przed uwzględnieniem wniosków o przedłużenie drogi nr [...] i uznaniem ich za uzasadnione w jakikolwiek sposób rozważała celowość i analizowała racjonalność oraz realną możliwość przyjęcia takiej propozycji pomimo, że ulica przebiegać ma przez teren stanowiących własność skarżących działek, a jak wynika z ich wyjaśnień do tej pory dojazd do dalej położonych działek zapewniony był od strony dróg nr [...] i [...]. Rada Gminy w żadnym dokumencie nie wskazała też konkretnej szerokości planowanego przedłużenia ani też nie ustosunkowała się do twierdzenia skarżących, iż na terenie ich działek przejście obecnie ma szerokość [...] m i nie ma możliwości jego poszerzenia tak aby spełniało ono wymogi drogi publicznej. Nadto stanowiący integralną część uchwały załącznik graficzny nie wskazuje oznaczenia przedłużonego fragmentu ulicy odpowiednim symbolem umożliwiającym identyfikację rodzaju drogi i w konsekwencji projektowanej szerokości na tym odcinku ul. [...]. Przedłożony materiał dowodowy nie zawiera też żadnych dowodów wskazujących na to by kwestie te Rada rozważyła po uchwaleniu planu, w wyniku jej wezwania przez skarżących do usunięcia naruszenia prawa. Akta sprawy zawierają bowiem wprawdzie uchwałę o nieuwzględnieniu wezwania jednak nie podaje ona jakichkolwiek motywów rozstrzygnięcia, a także inne przedłożone materiały nie dowodzą by wezwanie było szczegółowo analizowane. Wskazać w tym miejscu należy, iż żaden przepis nie obliguje wprost rady gminy do rozpatrzenia wezwania w formie uchwały, a w myśl bowiem przyjętego w orzecznictwie poglądu negatywne stanowisko rady gminy w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa – postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. III RN 54/00, OSNP 2001/21/633. Żaden też przepis wprost nie obliguje rady gminy do uzasadnienia uchwały w razie jej wydania i tym samym nie konkretyzuje w tym zakresie przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych. Niemniej jednak nie uzasadnienie uchwały jak również brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących powodów nie uwzględnienia wezwania powodują, że ustalenia te mają charakter dowolny i nie zezwalają na ich merytoryczną ocenę. Wskazać nadto w tym miejscu warto, iż w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06 wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (Wokanda 2006/11/37). W konsekwencji zawarte w części planu oznaczonej na załączniku graficznym symbolem [...] ustalenie dotyczące przedłużenia drogi nr [...] uznać należy za przyjęte arbitralnie, bez rozważenia występujących w sprawie okoliczności faktycznych, z naruszeniem art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przekonanie powyższe wydaje się być uprawnione nie tylko z uwagi na wspomniany już brak stosownego uzasadnienia przyjęcia do planu wnioskowanego rozwiązania dotyczącego przedłużenia ul. [...] oraz brak uzasadnienia uchwały o nie uwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszeń prawa, lecz także z uwagi na brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w zredagowanej przez Radę Gminy J. odpowiedzi na skargę. Nader lakoniczna odpowiedź w części dotyczącej uchwały sprowadza się bowiem do wskazania, iż wnioski uznano za zasadne a plan został uchwalony zgodnie z przepisami, nie wskazuje natomiast jakiejkolwiek motywacji podjętych przez Radę Gminy rozstrzygnięć. W konsekwencji w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej części uchwały Wskazać bowiem należy, iż przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że "(...) każde »istotne naruszenie prawa« aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" – por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 310; A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 148. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134). Wykonanie aktu normatywnego polega bowiem w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli zatem akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł już w życie, to de facto został on wykonany i stał się obowiązującym prawem.