II SA/Gl 177/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), nakazał właścicielowi nieruchomości, B. W., przedłożenie, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r., inwentaryzacji budowlanej wraz z ekspertyzą stanu technicznego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr ewid, [...] w miejscowości K., ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w związku z wnioskiem G. K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności oraz zgodności z przepisami prawa budowlanego realizacji ww. budynku. W trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej posesji, stanowiącej własność B. W., zrealizowany został budynek mieszkalny, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym krytym dachówka ceramiczną. Do ściany szczytowej budynku dobudowany jest ganek wejściowy konstrukcji drewnianej. Do budynku, od strony podwórka, dobudowana jest także drewniana weranda. Budynek mieszkalny został wybudowany wg wyjaśnień B. W. w latach przedwojennych. Natomiast wedle złożonego w trakcie rozprawy administracyjnej oświadczenia B. W. dobudowa do budynku mieszkalnego ganku wejściowego oraz werandy nastąpiła w latach 80-tych. W konsekwencji, jak podkreślił organ I instancji, rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r., która obowiązywała do dnia 1 stycznia 1995 r. Inwestor B. W. nie posiada jednak dokumentów świadczących o legalności rozbudowy obiektu. Organ nadzoru budowlanego, zwrócił się zatem do Urzędu Miejskiego w K. o udostępnienie z zasobów archiwalnych dokumentów, stanowiących o legalności rozbudowy budynku mieszkalnego. Z informacji uzyskanej od Burmistrza K., wynika, że w zasobach archiwalnych Urzędu brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Poczynione zatem w sprawie ustalenia sugerują, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego o ganek i werandę powstała w warunkach samowoli budowlanej. Mając na względzie okres realizacji rozbudowy obiektu oraz zapis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do likwidacji skutków samowoli budowlanej w tym przypadku nie znajduje zastosowania art. 48 oraz art. 49b obowiązującej ustawy - Prawo budowlane lecz przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ I instancji podkreślił, że bardzo odległy w czasie okres budowy budynku mieszkalnego, przypadający na lata przedwojenne, stanowi o braku możliwości dokonania jednoznacznych ustaleń w przedmiocie legalności jego powstania. Mając jednak na uwadze rozstrzygnięcie kwestii legalności spornego budynku jak również likwidację skutków samowoli budowlanej w postaci nielegalnej rozbudowy obiektu o ganek i werandę zrealizowanej w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r., za zasadne uznano zastosowanie przepisów tejże ustawy, a nie przepisów z daty wybudowania obiektu. W pierwszej kolejności należało najpierw stwierdzić, czy nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 37 tej ustawy. Badając pierwszą z tych przesłanek, organ nadzoru budowlanego oparł się na ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...] r. oraz ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Z ustaleń tych wynika, że działka o nr ewid. [...], zlok. znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 2.MRMN,U, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności oraz przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa usługowa, zabudowa zagrodowa, budynki gospodarcze, garaże, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi i place wewnętrzne, w pozostałej części znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 2.RP, dla którego ustalono przeznaczenie: uprawy polowe i ogrodnicze. Mając na uwadze ustalenia planu, należało więc stwierdzić, że rodzaj inwestycji oraz jej lokalizacja na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, eliminuje możliwość wystąpienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt. 1 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Analizując z kolei drugą z tych przesłanek t.j. przesłankę wymienioną w art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy, należało, zdaniem organu, stwierdzić, że budynek mieszkalny jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Wykluczenie przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. daje możliwość przejścia do dalszego etapu legalizacji i w konsekwencji do zastosowania art. 40 cyt. ustawy. Z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie jest prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nakładając na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia ww. dokumentów organ nadzoru budowlanego skorzystał z możliwości zastosowania art. 56 tej ustawy. Wymóg przedłożenia określonych dokumentów o charakterze dowodowym m. in. ekspertyzy technicznej obiektu pozwoli organowi nadzoru budowlanego, w przypadku ujawnienia ewentualnych nieprawidłowości, na kontynuację postępowania w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i w konsekwencji na zakończenie tego postępowania decyzją wydaną w oparciu o art. 42 cyt. ustawy w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Postanowienie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W zgodzie z powyższym pouczeniem B. W. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie wnosząc o zwolnienie go z obowiązku wykonywania jakichkolwiek opracowań, inwentaryzacji i ekspertyz jako z gruntu bezprzedmiotowych. B. W. wskazał w uzasadnieniu, iż przedmiotowy budynek znajduje się na działce Nr [...], a nie na działce nr [...], budynek jest przedwojenny i od zawsze istniał przy nim ganek, który jedynie trzeba było obłożyć styropianem. Odwołujący podkreślił, iż przedłożył zbiór dokumentów dotyczących jego własności, a obszerny materiał stanowi wystarczający dowód i przesłankę ku nie wszczynaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołującego nie ma bowiem mowy o jakiejkolwiek budowie, a więc także o jakiejkolwiek samowoli budowlanej, zaś PINB bezkrytycznie cyt. "przyjmuje sygnały zawistnych sąsiadów". Zasadnym jest zatem umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż od postanowienia wydanego w trybie artykułu 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. nie przysługuje środek odwoławczy. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie wyłącznie gdy prawo tak stanowi, natomiast przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nie podlega więc ono kontroli instancyjnej. W myśl art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W konsekwencji zażalenie wniesione przez B. W. na postanowienie, od którego nie przysługuje możliwość wniesienia środka odwoławczego nie jest dopuszczalne. Jednocześnie organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której stwierdził niedopuszczalność wniesionego środka odwoławczego. Pismem z dnia 15 lutego 2011 r. B. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, domagając się jego uchylenia i zobowiązania organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący podkreślił, że sporządził zażalenie zgodnie z zawartym w postanowieniu PINB pouczeniem. Wykazał w nim bezprzedmiotowość postępowania albowiem pokrycie starego, drewnianego ganku styropianem nie może leżeć w sferze przedmiotowej zainteresowania organów kontroli budowlanej. Zdaniem skarżącego wykazał tym samym cyt. "absurdalność" postępowania, które zostało wszczęte przez cyt. "zawistną sąsiadkę". Zobowiązywanie go do wykonania określonych czynności naraża go na koszty i śmieszność. Skarżący podkreślił, że w Polsce konstytucyjnie obowiązuje system dwuinstancyjny, więc stanowisko WINB jest niewłaściwe. Wskazał też, że sprawa numeracji działek jest w załatwianiu - dowód: zawiadomienie Starosty K. o wszczęciu postępowania. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśnił, że choć istotnie w postanowieniu PINB w K. zawarto pouczenie o możliwości wniesienia na nie zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego to jednak błędne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia nie przesądziło o przyznaniu skarżącemu takiego prawa. Natomiast podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące bezprzedmiotowości prowadzonego przez organ powiatowy postępowania nie stanowią zarzutów odnoszących się do zaskarżonego postanowienia, a żądanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na tym etapie postępowania jest bezzasadne. Dodatkowym pismem procesowym z dnia 26 września 2011 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego, r. pr. L. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi II instancji bądź o umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego. W uzasadnieniu zakwestionowała poprawność wydania przez organ I instancji postanowienia na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Skarżący bowiem jedynie obłożył płytami styropianowymi ganek budynku i dobudował werandę, która jednak nie zwiększyła powierzchni mieszkalnej budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż organ administracji, w toku postępowania, w oparciu o art. 123 k.p.a., może wydawać postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy tak stanowi kodeks (art. 141 § 1 k.p.a.) lub gdy wynika to z innego przepisu prawa. W przypadku natomiast pozostałych postanowień stosownie do art. 142 k.p.a. strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji. Organ nadzoru budowlanego wydał, w oparciu o treść art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., postanowienie nakazujące B. W. przedłożenie dokumentacji, która umożliwiałaby legalizację obiektu budowlanego. Zdaniem organu I instancji z uwagi na przyznany przez skarżącego oraz właścicielkę sąsiedniej nieruchomości w trakcie rozprawy administracyjnej okres realizacji przez B. W. dobudowy ganku i werandy te właśnie normy winny znaleźć w sprawie zastosowanie. Jednakże żaden przepis, ani prawa budowlanego z 1974 r., ani też k.p.a. nie daje podstaw do złożenia na oparte na art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. postanowienie zażalenia. Tym samym skarżący będzie mógł podważać prawidłowość wydanego postanowienia dopiero w odwołaniu od przyszłej, podjętej przez organ I instancji decyzji administracyjnej – por. w tej mierze np. wyrok NSA z dnia wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 926/08; wyrok NSA z dnia 21 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1106/05; wyrok NSA z dnia 21 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1106/05. W konsekwencji organ II instancji zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś m.in właśnie sytuację wniesienia zażalenia na postanowienie, na które przepisy prawa środka takiego nie przewidują. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Pozbawione znaczenia prawnego jest w tej mierze błędne pouczenie skarżącego przez organ I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. Dopuszczalność wniesienia środka odwoławczego zależy bowiem nie od uznania organu administracji publicznej, a tylko i wyłącznie od przepisów prawa. Tym samym dokonane przez organ wadliwe pouczenie pozostaje bez wpływu na rzeczywiste uprawnienia strony - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 170/00. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać zasadności podniesionych przez skarżącego merytorycznych zarzutów dotyczących sprawy, w której PINB w K. wydał postanowienie z dnia [...] r. Podnoszone w skardze do Sądu zarzuty, poza powołaniem się na fakt wprowadzenia strony w błąd wskutek mylnego pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia, w istocie nie dotyczą bowiem zaskarżonego postanowienia, lecz postanowienia organu nadzoru budowlanego nakładającego obowiązki dowodowe. Kwestie te będą zaś mogły stanowić przedmiot kontroli sądowej dopiero w przypadku ewentualnego zaskarżenia orzeczenia podlegającego zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym – por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 288/09. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.