II SA/Gl 178/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. P.- N. i J. N. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] [...] Nr [...], poz. [...]. Pismem z dnia [...] r. A. P. N. i J. N. skierowali do Burmistrza miasta W., w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn zm.), wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż w granicach nr [...] na terenie oznaczonym w projekcie numerem [...], zaprojektowana została droga oznaczona numerem [...]. Droga ta całą swoją szerokością znajduje się w obrębie działki, pomijając działkę , będącą własnością Gminy. Zaprojektowana droga zajmuje tak duży obszar działki, że pozostająca część swoimi wymiarami przestaje spełniać warunki działki budowlanej. Nadto, po wyłożeniu planu projektu do publicznego wglądu, co miało miejsce we wrześniu [...] roku, w miesiącu październiku i listopadzie J. N. wielokrotnie był w Wydziale Przedsięwzięć Publicznych Urzędu Gminy w celu uzyskania dokumentu określającego warunki zabudowy, a uzyskany dokument nie zawierał wzmianki o planach Gminy. Od tego czasu ponieśli szereg kosztów związanych z przygotowaniem do budowy (mapka do celów projektowych, projekt budynku). W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] r. Zastępca Burmistrza wskazał, iż jego zdaniem zarzuty są bezpodstawne. Wyłożenie projektu planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu w gminie odbyło się bowiem dwa razy, we wrześniu [...] r. i w sierpniu [...] r. i każdy kto kwestionował ustalenia planu miał możliwość wniesienia uwag. Strony z możliwości tej nigdy nie skorzystały. Przed wejściem w życie nowego planu nie ubiegali się też o pozwolenie na budowę, które mogli byli uzyskać albowiem także w myśl poprzednio obowiązujących fragmentów planu działka położona była na terenie zabudowy mieszkaniowej. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze A. P. N. i J. N. wnieśli o uchylenie przedmiotowej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia części działki nr [...] (KW nr [...]) położonej w W. w pobliżu ulicy [...], na drogę oznaczoną numerem [...]. Narusza ono bowiem interes prawny skarżących przez uniemożliwienie im korzystania z działki, a także fakt, iż przestaje ona spełniać warunki działki budowlanej. Zaskarżonej uchwale zarzucili też naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez naruszenie obowiązku uwzględnienia uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego - art. 17 pkt. 1 w związku z art. 18 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. prawa materialnego poprzez naruszenie obowiązku udzielania informacji wynikającego z art. 30 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3. umowy ustanowienia odpłatnej służebności gruntowej na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości nr [...] na działce będącej własnością Gminy W. nr [...]. Dodatkowo wnieśli w skardze o wstrzymanie wykonania uchwały. Wniosek ten został oddalony postanowieniem Sądu z dnia [...] r. W obszernej odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta W. podniósł, iż zarzuty są bezzasadne albowiem okoliczności wskazane przez skarżących nie są zgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem organu skarżący nigdy nie wystąpili bowiem z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki o numerze [...], a jedynie o wydanie zaświadczenia z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta dla tej nieruchomości, nigdy nie wystąpili też z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości. Nadto J. N. w dniu [...] r. w bezpośredniej rozmowie na terenie Urzędu Gminy W. został poinformowany o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w projekcie planu. Nigdy wcześniej skarżący nie składali wniosków i zastrzeżeń co do projektu przygotowywanego planu, nigdy nie spotkali się z też z odmową udzielenia informacji dotyczącej swojej nieruchomości. Burmistrz wskazał nadto, iż zgodnie z zapisem uchwalonego planu który zastąpił poprzednio obowiązujący plan, przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest symbolem planu A6/3MN1, dla którego ustala się podstawowe przeznaczenie: "istniejąca i planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu". Część przedmiotowej nieruchomości objęta jest nowoprojektowaną drogą. Jednakże nieruchomość, której właścicielami są skarżący nie przestała być działką budowlaną i istnieje możliwość usytuowania na niej budynku mieszkalnego zgodnie z zapisem planu. W przypadku natomiast gdyby korzystanie z części nieruchomości skarżących, na której w przyszłości miałaby powstać droga, było niemożliwe lub zostanie istotnie ograniczone, skarżącym przysługiwać będzie odszkodowanie, o czym skarżący zostali powiadomieni w piśmie z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem Składu Orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, aczkolwiek po części z innych przyczyn, obligujących Sąd do rozważenia ich z urzędu, niż podniesione w skardze. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 powołanej ustawy). W myśl z kolei art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skargi wniesione zostały przez skarżących w ustawowym terminie, tj. w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Składu Orzekającego termin ten został w niniejszej sprawie dochowany. W aktach sprawy brak wprawdzie zwrotnego dowodu doręczenia odpowiedzi na wezwanie, potwierdzającego datę jej doręczenia, jednak odpowiedź została sporządzona w dniu [...] r. podczas gdy skargę skarżący wnieśli w dniu [...] r., co tym samym dowodziłoby jej terminowego złożenia nawet gdyby odpowiedź na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa otrzymali już w dacie jej sporządzenia. W tej sytuacji rozważeniu podlegały dalsze kwestie, a mianowicie poprawność zawartych w planie ustaleń, w tym tych, które zakwestionowane zostały przez skarżących, jak również formalna poprawność całości zaskarżonej uchwały. Podkreślenia bowiem wymaga, iż kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonego aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r. II GSK 384/06, LEX nr 322815. Jak bowiem podnosi NSA "granice zaskarżenia nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, te ostatnie są często szersze od zakresu zaskarżenia. Dzięki przepisowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd I instancji jest zatem nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi natomiast naruszenie przytoczonego przepisu" – wyrok z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06, LEX nr 337811. Zważyć także należy, iż wprawdzie A. P. N. i J. N. wskazali, że wnoszą o cyt. "uchylenie" uchwały Rady Miejskiej w W. jedynie w części dotyczącej ich działki to w istocie przedmiot skargi zakreślili w sposób obejmujący całą uchwałę. Oprócz zarzutów dotyczących działki nr [...] zarzucili bowiem nadto m.in. przyjęcie przez Radę Miejską wadliwej procedury planistycznej w postaci nie uwzględnienia zgłoszonych przez nich uwag do projektu planu. Także zresztą zarzuty formułowane jako dotyczące jedynie działki skarżących w rzeczywistości do niej się nie ograniczają dotyczą bowiem całego przebiegu kwestionowanej przez skarżących drogi. W pierwszej kolejności odnieść się należy zatem do tych ustaleń planu, których wadliwość przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 9 - 20 wskazanej wyżej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Także zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo znaleźć winny swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym został przez ustawodawcę doprecyzowany. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. W konsekwencji faktu, iż przytoczony powyżej przepis stanowi normę o charakterze ius cogens organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z wskazanych wyżej elementów, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Obligatoryjnie winna zatem określić w planie stanowiące element o charakterze obowiązkowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy. Wymogi w tym zakresie precyzuje § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości gruntów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Skład Orzekający stwierdza, iż przedłożony do kontroli plan miejscowy postanowień takich nie zawiera, a Rada Miejska w W. wręcz podkreśliła w uchwale, iż szczegółowych ustaleń co do zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie czyni. W myśl bowiem § 58 ust. 1 uchwały na obszarze objętym planem ustala się obowiązek scalania lub podziału nieruchomości położonych w granicach terenów dróg o symbolach KDGP, KDZ, KDL, KDD, KDP. Wbrew jednak ustawowemu obowiązkowi plan nie przewiduje w tej mierze szczegółowych zasad stanowiąc jedynie w ust. 2 przywołanego paragrafu, iż wydzielenia części działek przejmowanych pod drogi publiczne winny następować przy jednoczesnej ścisłej koordynacji: projektu planowanej nowej lub przebudowywanej drogi publicznej, z uwzględnieniem jej istniejących i planowanych elementów uzbrojenia technicznego terenu oraz wstępnego projektu podziału nieruchomości pod pas drogowy wytyczany w normatywnych liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych. W myśl z kolei ust. 3 przywołanego paragrafu cyt. "w odniesieniu natomiast do granic całego obszaru objętego planem, w granicach wszystkich pozostałych terenów, plan nie określa szczegółowych zasad wydzielania działek planu, w tym scalania i podziału wewnątrz poszczególnych terenów, zadania te należy realizować zgodnie z przepisami odrębnymi". Odnosząc się do dalszych obligatoryjnych elementów planu wskazać należy, iż w myśl art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy rada gminy winna obligatoryjnie określić stawki procentowe, w sposób umożliwiający ustalenie opłaty uregulowanej w art. 36 ust. 4 komentowanej ustawy. Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, iż w myśl przywołanego art. 36 ust. 4 ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że choć wysokość stawki procentowej co do zasady ustalana jest w planie miejscowym na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, to jednak zakres tego uznania doznaje wskazanych w ustawie ograniczeń. Ustawodawca wprowadzając obligatoryjny charakter opłaty a jednocześnie limitując jej wysokość wykluczył bowiem zarówno dopuszczalność ustalenia stawki procentowej 0 %, jak i przekraczającej 30 %. Stawka 0 % rażąco narusza bowiem ustawową zasadę, iż wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia uchwały w życie – por. np. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze, 2004. Tym samym ustalenie stawki zerowej renty planistycznej nie mieści się w granicach prawnych wynikających z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prowadzi do zaprzeczenia woli ustawodawcy, który wprowadził rentę planistyczną jako jeden z elementów dochodu budżetu gminy. Taki kierunek wykładni podkreśla w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z dnia z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1247/05, LEX nr 289297, iż "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą być określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę (rentę planistyczną), i nie mogą to być stawki procentowe - zerowe. Przepis § 4 pkt 13 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń przedłożonego Sądowi planu miejscowego stwierdzić należy, iż wprawdzie w zgodzie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy zawiera on postanowienia dotyczące stawek renty planistycznej jednak postanowienia te w sposób widoczny naruszają prawo. W myśl bowiem § 61 zaskarżonej uchwały stawka jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w obszarze objętym planem wynosi 30% jednak tylko w odniesieniu do cyt. "terenów, lub ich części, oznaczonych w rysunku planu symbolami: 1) A15/3UU; 2) Część B1/12UU; 3) B1/13UU; 4) B1/14P1; 5) B1/15UU; 6) B3/13P2; 7) B3/22P2; 8) B3/24P2; 9) B3/26P2; 10) B3/28P2; 11) B3/29P2; 12) B3/33P2; 13) Część E3/2MN1; 14) E3/3MN1; 15) Część F1/5UU; 16) Część F1/6P2; 17) F4/3P2; 18) Część F5/2UU; 19) F5/1UU/UT; 20) CzęśćF5/4MN2; 21) Część F5/5MN1; 22) Część G2/13MN1". W myśl natomiast § 61 ust. 2 planu dla pozostałych terenów ustala się stawkę 0%. Sąd stwierdza zatem, iż sposób regulacji w planie miejscowym stawki opłaty, o której mowa, nie odpowiada wymogom prawa. Wprowadza bowiem na części terenów objętych planem niedopuszczalną stawkę zerową nawet w razie wzrostu na terenach tych wartości nieruchomości. W żadnej mierze nie można bowiem domniemywać, iż sformułowanie zawarte w kwestionowanym ustaleniu stanowi jedynie niefortunny skrót myślowy mający w rzeczywistości oznaczać, iż nie nakłada się opłaty na terenach nie wyliczonych w ust. 1 albowiem nie zachodzi na nich wzrost wartości nieruchomości. Domniemanie takie nie wynika bowiem z przedłożonych Sądowi materiałów planistycznych, sprzeczne byłoby nadto z literalnym brzmieniem tytułu rozdziału 13 planu który traktuje o opłacie, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy tj. opłacie należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W sposób absolutnie niezrozumiały w wyliczeniu w § 61 ust. 1 terenów lub ich części, dla których ustala się stawkę 30% wyznaczono nadto cyt. "strefę ST30", wskazując, iż stawka ta obowiązuje dla wszystkich działek lub ich części położonych w zasięgu wyznaczonych stref. W konsekwencji plan w zakresie stawki opłaty, o której mowa, różnicuje tereny położone na obszarach oznaczonych tym samym symbolem planu, różnicuje też poszczególne fragmenty konkretnych działek dopuszczając stosowanie różnych stawek w odniesieniu do fragmentów tej samej, położonej na obszarze oznaczonym tym samym symbolem planu działki. Zdaniem Składu Orzekającego, wskazane powyżej wady przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Ewentualne stwierdzenie nieważności jedynie w przytoczonej powyżej części nie jest w przedmiotowej sprawie dopuszczalne. Pozbawiłoby ono bowiem uchwałę postanowień, które obligatoryjnie muszą wchodzić w jej skład. W konsekwencji aczkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił co do zasady części zarzutów skargi (o czym niżej), nie miało to już znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustosunkowując się natomiast do szczegółowych ustaleń planu miejscowego za niewątpliwie naruszające prawo uznać należy wszystkie te postanowienia zaskarżonej uchwały, które wyznaczają strefę proponowanych zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, w tym proponowany zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]" (§ 16 ust. 1 tekstu planu), postanowienia, które wyznaczają strefę ochrony proponowanych użytków ekologicznych, w tym proponowany użytek "[...]" (§ 16 ust. 1 tekstu planu) oraz postanowienia, które wyznaczają strefę ochrony pomników przyrody ożywionej (§ 16 ust. 3 tekstu planu). Przypomnieć bowiem należy, iż w myśl art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, użytki ekologiczne i pomniki przyrody są formami ochrony przyrody, które mogą być kreowane przez różne organy. Co do zasady wyznaczenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego bądź pomnika przyrody następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1. Jeżeli jednak wojewoda nie wyznaczył zespołu przyrodniczo krajobrazowego, użytku ekologicznego bądź pomnika przyrody obszar ten lub obiekt może być wyznaczony także przez radę gminy, w drodze uchwały, która zawierać winna te same elementy, które wskazano w odniesieniu do rozporządzenia wojewody. W obu sytuacjach akty te mają charakter prawa miejscowego, a treść aktu w obu przypadkach powinna mieć ten sam zakres przedmiotowy. Analiza wskazanych norm prowadzi nadto do wniosku, iż ewentualna uchwała rady gminy wyznaczająca obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i pozostałe wskazane wyżej formy ochrony przyrody, jako podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, może stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. np K. Gruszecki: Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze, 2005). Stanowiąc odrębny przedmiot zaskarżenia, a nadto będąc podejmowana nie na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lecz ustawy o ochronie przyrody niewątpliwie nie może zatem stanowić części uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w razie zamiaru ujęcia wyznaczonego już obszaru lub obiektu w planie miejscowym winna zatem uchwalenie tegoż planu wyprzedzać). Analiza wskazanych fragmentów teksu planu prowadzi zatem do wniosku, iż wbrew wskazanym wyżej normom formy przyrody, o których mowa wyznaczone zostały w niewłaściwym trybie, w akcie prawa miejscowego wydanego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś regulującej przedmiotowe kwestie ustawy o ochronie przyrody. Nadto postanowienia planu przewidziały w § 16 ust. 1 pkt 2 lit. d, § 16 ust. 2pkt 2 lit. g i § 16 ust. 3 pkt 2 lit. b, ograniczenia niezgodne z przywołanym uprzednio art. 45 ustawy o ochronie przyrody. Plan miejscowy w przywołanych postanowieniach przewiduje bowiem bezwzględny zakaz ingerencji człowieka innej niż odpowiednio gwarantująca utrzymanie rezerwatu, zachowanie użytku i skutecznej ochrony pomników podczas gdy ustawa o ochronie przyrody w art. 45 ust. 2 stanowi, iż odnoszące się do przedmiotowych form ochrony przyrody zakazy nie dotyczą: 1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; 4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Sąd nie podziela natomiast co do zasady argumentacji zawartej w skardze małżonków N., co do wadliwego usytuowania drogi [...] z tego powodu, iż częściowo przebiegać będzie przez należącą do skarżących działkę [...]. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 9 - 20 wskazanej wyżej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów bezwzględnie uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza gdy chodzi o konflikt nie interesu indywidualnego i publicznego lecz w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania. Zdaniem Sądu wymogi te w odniesieniu do zaskarżonej części planu niewątpliwie nie zostały spełnione w sposób dostatecznie wyczerpujący, brak jednak podstaw do stwierdzenia, iż kwestionowany przez skarżących przebieg drogi, który w ich ocenie mógł nie naruszać ich działki, miał charakter dowolny. Na wezwanie Sądu Zastępca Burmistrza nadesłał bowiem wyjaśnienia cyt. "projektanta drogi" w sprawie przyjętych zasad i kryteriów wytyczenia drogi [...]. W wyjaśnieniach tych Generalny Projektant dr inż. arch. S. W. L. wskazał, iż przyjęty ślad drogi determinowany był koniecznością prawidłowego wykształcenia skrzyżowania z jednoczesną ochroną istniejącej zabudowy. Działki nr [...], [...], [...] nie posiadają zabudowy, a tym samym konsekwencje finansowe i społeczne dla miasta W. są mniejsze niż konieczność wykupienia nieruchomości nr [...]. Nie mogły także zostać uwzględnione te zarzuty skargi, które dotyczyły naruszenia, zdaniem skarżących, wyrażonego w art. 17 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy cyt. "obowiązku uwzględnienia uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego". Niezależnie bowiem od błędnej tezy stron o obowiązku uwzględnienia wszystkich zgłaszanych do planu uwag (podczas gdy istnieje jedynie obowiązek ich rozpatrzenia – por. art. 20 ust. 1 ustawy) z akt sprawy nie wynika by w odpowiedniej fazie procedury planistycznej skarżący uwagi takie w sposób formalny w ogóle zgłosili. Z kolei zawarty w skardze zarzut naruszenia obowiązków informacyjnych oraz pominięcie faktu ustanowienia na rzecz działki [...] odpłatnej służebności gruntowej wykraczają poza przedmiot rozpoznawanej sprawy. Odmienną natomiast kwestią i zarzutem o istotnym znaczeniu jest zawarty zarówno w kierowanym do organu wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak też w skardze zarzut uniemożliwienia, poprzez zaprojektowany przebieg drogi zajmujący znaczny fragment należącej do stron nieruchomości, zabudowy działki nr [...] pomimo formalnego jej pozostawania na dopuszczającym zabudowę terenie oznaczonym symbolem MN1. W odpowiedzi na wezwanie Zastępca Burmistrza odniósł się do zarzutu stron jedynie zdaniem cyt. "Zgodnie z obowiązującym na tym terenie planem działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności i jest możliwość wybudowania budynku mieszkalnego" oceniając tym samym jedynie prawną a nie faktyczną możliwość zabudowy. Także odpowiedź na skargę jest w tej mierze daleka od jasności, w jednym zdaniu Burmistrz Miasta stwierdza bowiem, że na działce istnieje możliwość usytuowania budynku, w następnym natomiast, iż jeśli korzystanie z działki będzie, wskutek powstania drogi, niemożliwe, to stronom przysługiwać będzie odszkodowania. Z kolei skarżący na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. dołączył do akt sprawy opinię wydaną w dniu [...] r. przez [...] mgr inż. M. J. stwierdzającą, iż cyt. "w związku z narzuconą linią planowanej drogi oraz nieprzekraczalną linią zabudowy umiejscowienie budynku mieszkalnego zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi jest niemożliwe". Ani faktyczna ani prawna możliwość zabudowy działki, które warunkują dopuszczalność oznaczenia w planie terenu symbolem wskazującym przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową (A6/3MN1), nie są natomiast możliwe do weryfikacji na podstawie tekstu i rysunku planu, z uwagi na wadliwe unormowania planu dotyczące koniecznej wielkości działki umożliwiającej zabudowę. Jak bowiem wynika z ustanowionych w tekście planu nakazów obowiązujących na terenie oznaczonym symbolem MN1 minimalna wielkość powierzchni działki dla zabudowy wolnostojącej to [...] m2 (§ 19 ust. 4 pkt 1 lit. a3 tekstu planu). Wielkość ta nie odnosi się jednak do działki budowlanej zdefiniowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art 2 pkt 12. W stanowiącej przedmiot kontroli uchwale Rada Miejska w W. wprowadziła bowiem własne, nie przewidziane ustawą i stojące w sprzeczności z ustawową definicją legalną działki budowlanej pojęcie "działki budowlanej planu", które w sposób odmienny od ustawowego zdefiniowane zostało w § 2 pkt 16 tekstu. W myśl paragrafu tego poprzez działki budowlane planu rozumieć należy cyt. "zabudowane lub nie, przeznaczone w planie pod zabudowę, jedną lub kilka działek gruntu, w całości lub w części, posiadających wspólne granice, do których strona posiada prawo dysponowania terenem, których łączna: wielkość, cechy geometryczne, a także dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, umożliwiają jej prawidłowe i racjonalne istniejące lub przyszłe zagospodarowanie, zgodne z przepisami odrębnymi i aktami prawa miejscowego". Wadliwe posłużenie się w niezgodnej z ustawową terminologią definicji zwrotami alternatywnymi (np. jedna lub kilka działek, zabudowana lub nie, w całości lub w części) bez wskazania jakichkolwiek jednoznacznych kryteriów wyboru poszczególnych ewentualności nie zezwala tym samym na stwierdzenie, iż pomimo planowanego przebiegu drogi działka skarżących nadal spełnia wymogi działki budowlanej i teren ten może nosić oznaczenie MN1. Tym samym nie zezwala na odrzucenie twierdzeń skarżących, a także tez zawartych w przedłożonej przez skarżących opinii. W konsekwencji powyższych uwag w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Wskazać bowiem należy, iż przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że "(...) każde »istotne naruszenie prawa« aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" – por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 464; A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 148. Wobec powyższego skarga musiała zatem odnieść skutek, zaś wskazane wyżej naruszenia zasad sporządzania planu skutkują, z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieważnością uchwały W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (art. 61 § 3 p.p.s.a.). O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.