II SA/Gl 181/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta T. na podstawie art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T., udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa i przebudowa ulicy [...] w T. wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej w tym sieci teletechnicznej, kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia ulicznego". Jednocześnie orzeczono o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wyznaczonego liniami rozgraniczającymi teren, zatwierdzeniu projektu budowlanego, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Nadto, w decyzji określono inne uwarunkowania zgodnie z art. 11f ust. 1 cyt. ustawy, określono termin i tryb wydania nieruchomości oraz pouczono o sposobie ustalenia wysokości odszkodowania. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił zakres inwestycji, dotyczący istniejącej drogi gminnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Odnosząc się do uwag stron, a to A. S. (pismo z dnia 29 września 2010 r.), który nie wyraził zgody na jakąkolwiek inwestycję, czy też ingerencję na terenie jego działek nr "A" oraz "B", organ administracji wyjaśnił, że na działce nr "B", będą prowadzone jedynie prace, polegające na regulacji wysokościowej zjazdu w stosunku do projektowanej drogi, zaś na działce nr "A", oprócz dowiązania zjazdu do drogi, część parceli ze względu na budowę łącznika ul. [...] z ul. [...], zostanie wydzielona i stanie się własnością Gminy Miasta T. za odszkodowaniem. Nadto, organ I instancji stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne uzyskało wymagane powołaną ustawą uzgodnienia, zaś projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wymogami rozp. Min. Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Gdy zaś idzie o nadanie decyzji na wniosek inwestora rygoru natychmiastowej wykonalności, organ administracji powołał się na ważny interes społeczny i środowiskowy (przyczynienie się do podniesienia bezpieczeństwa pieszych, zastosowanie elementów powodujących konieczność redukcji prędkości pojazdów, uregulowanie stosunków wodnych, braki nawierzchni), co pozwoli na terminową realizację inwestycji drogowej. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli D. S., M. S. (postępowania odwoławcze umorzono na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]) oraz A. S., który domagał się wyłączenia jego działki nr "A" z podziału i przejęcia na własność Gminy Miasta T. projektowanej działki nr "C", wnioskując o zaprojektowanie chodnika i przejściu dla pieszych przez działkę "D", należącą do Gminy z jednoczesną lokalizacją jednostronnego chodnika na tej działce. Odwołujący się podniósł, że na działce gminnej nr "D" znajduje się plac zabaw, który pozbawiony jest dostępu, podczas gdy dojście przewidziano dla działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, co jest nieuzasadnione także pod kątem ekonomicznym i spowoduje problemy z odśnieżaniem. Do odwołania dołączono plan przewidujący projektowany przebieg przejścia dla pieszych oraz chodnika oraz rozwiązanie proponowane przez odwołującego się. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania A. S. nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po ponownej analizie akt sprawy, stwierdził bowiem, że dokumentacja w postaci wniosku i projektu budowlanego, jest kompletna, przy czym zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie była wymagana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo przeprowadzono też postępowanie przed organem I instancji w zakresie powiadomienia stron o wszczętym postępowaniu oraz właściwie zastosowano przepisy specustawy drogowej, odnosząc się do uwag stron, w tym A. S. Kontrolowana decyzja zawiera przy tym wszystkie elementy, wymagane zgodnie z art. 11f ustawy. W toku postępowania odwoławczego wyjaśniono też przyczyny wyłączenia z opracowania działki nr "E", ustalając iż co do niej toczy się odrębne postępowanie w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nadto, w oparciu o pismo Dyrektora MZUiM w T. z dnia [...] r. ustalono, że przedmiotowa inwestycja jest już realizowana na odcinku od ul. [...]. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania w zakresie rozwiązań projektowych (lokalizacji chodnika i przejścia dla pieszych), Wojewoda stwierdził, że organy administracji nie są uprawnione do badania wniosku pod względem celowości i racjonalności, jak również merytorycznej kontroli projektu budowlanego w zakresie rozwiązań projektowych i ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (oprócz projektu zagospodarowania terenu). Zgodnie z art. 20 Prawa budowlanego, to projektanci ponoszą odpowiedzialność za zgodność projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej i w niniejszej sprawie projekt budowlany zawiera wymagane oświadczenie projektantów, złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej. Gdy zaś idzie o sprzeciw dotyczący podziału działki nr "A", organ II instancji wyjaśnił, że jest to konieczne z uwagi na budowę łącznika ul. [...] z ul. [...], co w konsekwencji powoduje, że projektowane jest wyniesienie skrzyżowania, chodnik, oświetlenie uliczne, trójkąt widoczności na skrzyżowaniu oraz przejście dla pieszych. W konsekwencji, po przeanalizowaniu akt sprawy pod względem formalno-prawnym oraz dołączeniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach... i pozwoleniu wodnoprawnym z klauzulą ostateczności i stanowiska Prezydenta Miasta T., złożonego w trybie art. 11 b specustawy, Wojewoda stwierdził, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze do sądu administracyjnego A. S. domagał się uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego w części dotyczącej: – lokalizacji chodnika na terenie działki nr "C" (po podziale), – zatwierdzenia podziału dotychczasowej działki nr "A" na działki nr "C" i "F", – lokalizacji jednostronnego chodnika przy ul. [...] z ul. [...] od strony działki nr "A". Skarżący zarzucił, że projektowana szerokość wjazdu na jego działkę (3,5 m), jest niewystarczająca, a wybudowanie chodnika spowoduje zawężenie i tak już wąskiego pasa jezdni i duże trudności w jego odśnieżaniu, zaś nieregularny kształt działki nr "F" (po podziale) od strony ul. [...] utrudni budowę ogrodzenia stałego i zwiększy koszt jego budowy. Zdaniem skarżącego, możliwa jest zaś budowa chodnika na działce gminnej nr "D", co umożliwi poszerzenie pasa jezdni łącznika i swobodny dostęp z chodnika do terenu placu zabaw. Skarżący podniósł też, że obecnie nie jest znana wysokość proponowanego odszkodowania, co jest sprzeczne z art. 21 Konstytucji, zaś inwestor i projektanci nadużyli przepisów ustawy z 2003 r., proponując rozwiązania sprzeczne z jego interesem. Nadto, organy administracji nie przedstawiły opinii biegłego, polegając na zdaniu projektanta, który nie skontaktował się z nim w celu wypracowania kompromisu co do przebiegu spornej inwestycji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. W kolejnym piśmie z dnia 5 kwietnia 2011 r. skarżący przedstawił projekt przejścia dla pieszych, postulując aby zamiast wycięcia "trapezu" na działce nr "A", przeprowadzić granicę w linii prostej wzdłuż ul. [...], a przejście dla pieszych zlokalizować i przeprowadzić bezpośrednio przy skrzyżowaniu, co pierwotnie proponował projektant. W toku rozprawy sądowej, skarżący podał, że jest gotów zaakceptować trasę chodnika przy łączniku, lecz nie widzi zasadności wydzielenia z jego działki nieregularnego fragmentu w okolicy przejścia dla pieszych, proponując wyznaczenie granicy w linii prostej, jak w piśmie z dnia 5 kwietnia 2011 r. Pełnomocnik Wojewody podniósł, że propozycja skarżącego usytuowania przejścia dla pieszych na skrzyżowaniu narusza warunki techniczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji obydwu instancji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującej wznowieniem postępowania, przy czym z uwagi na nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności i rozpoczęcia jej realizacji, kompetencje sądu administracyjnego ogranicza przepis art. 31 ust. 2 ustawy, powołanej przez organy obydwu instancji. Regulacja ta wyłącza dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, a jedynie stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wadliwości wymienionych w tych przepisach, a więc przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania lub stwierdzeniem nieważności decyzji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. W niniejszej sprawie wniosek inwestora (zarządcy drogi) dotyczy rozbudowy i przebudowy istniejącej drogi gminnej (ul. [...]), a więc nie budzi wątpliwości, że powołana ustawa miała zastosowanie w niniejszej sprawie – włącznie z budową zjazdów z tej drogi (vide: wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1195/10, LEX nr 737691). Przepis art. 11e tej ustawy, przesądza też, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Tymczasem żaden przepis prawa nie wprowadza wymogu konsultacji przebiegu inwestycji drogowej z właścicielami nieruchomości, na których przewidziano budowę drogi. Zatem sprzeciw skarżącego co do usytuowania spornej inwestycji na działce nr "A" (przed podziałem), nie mógł odnieść skutku prawnego. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 323/08 (LEX nr 566729), zgodnie z przepisami ustawy z 2003 r., właściwy organ jest zobowiązany do wydania decyzji i nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Zatem właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest jedynie do zbadania kompletności wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, którego wymogi reguluje w szczególności przepis art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Nie jest natomiast uprawniony do badania proponowanego przebiegu drogi w aspekcie celowości, czy słuszności, ani też uwzględnienia uwag i postulatów właścicieli nieruchomości, na których zaprojektowano drogę publiczną. Tymczasem zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania usytuowania chodnika na działce skarżącego i wydzielenia w tym celu jej fragmentu o nieregularnym kształcie trapeza, "wcinającego" się w pozostałą część działki. Tego rodzaju zarzut nie podpada jednak pod przesłanki naruszenia prawa (nadużycia specustawy). Niewątpliwie podział działki skarżącego nr "A" doprowadził do niekorzystnych dla skarżącego skutków. Nieregularny przebieg granicy wydzielonej działki utrudni bowiem możliwość jej ogrodzenia. Jednak proponowany przez inwestora przebieg drogi (chodnika) i projekt podziału działki nr "A", był wiążący dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Jedynie na marginesie zauważyć więc przyjdzie, że wyznaczenie granicy działek po podziale w linii prostej spowodowałoby konieczność zajęcia znacznie większego fragmentu nieruchomości skarżącego z uwagi na konieczność odsunięcia przejścia dla pieszych od skrzyżowania (skarżący zaproponował usytuowanie tego przejścia na samym skrzyżowaniu z łącznikiem). Gdy zaś idzie o zarzut skargi co do niewystarczającej szerokości wjazdu (3,5 m), wskazać przyjdzie, że z projektu budowlanego wynika, iż zjazd z ul. [...] na działkę skarżącego nr "B", ma szerokość 4,5 m, zaś na działkę nr "A" od strony tejże ulicy zaprojektowano zjazd o tej samej szerokości oraz drugi zjazd od strony łącznika z ul. [...] o szerokości od 3,5 m przy granicy tej działki – do 4,5 m przy samej jezdni. Taką samą szerokość zjazdów od 3,5 do 4,5 m, zaprojektowanego też dla dwóch kolejnych niezabudowanych działek innych osób, przyległych do tegoż łącznika. Tymczasem zgodnie z § 79 rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego zjazdy na obydwie działki posiadają wymaganą szerokość, przy czym warunki techniczne nie wymagają dwóch zjazdów na tę samą działkę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ jest zaś zobligowany do zbadania projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Charakterystyczne wymiary i wzajemne odległości obiektów budowlanych winien określać projekt zagospodarowania działki (§ 8 ust. 3 pkt 2 rozp. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, powołanego w decyzji organu I instancji). Zatem badania wymiarów zjazdu wchodzą w zakres sprawdzeń projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Aczkolwiek z uchybieniem art. 31 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organy obydwu instancji nie odniosły się do tej kwestii, to jednak naruszenie prawa nie ma wpływu na wynik sprawy, a w żadnym wypadku nie ma charakteru rażącego naruszenia. Projekt budowlany zawiera bowiem wymagane elementy, w tym określenie szerokości zjazdów, stąd też możliwe jest zbadanie tej kwestii przez sąd administracyjny. Wreszcie, wbrew twierdzeniom skargi, brak podstaw prawnych do zasięgania opinii biegłego celem zbadania zgodności z przepisami całego projektu budowlanego. Trafnie bowiem organ odwoławczy wskazał na odpowiedzialność projektantów i wymóg dołączenia do projektu oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Wreszcie, gdy idzie o zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji, wyjaśnić przyjdzie, że z mocy art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą odszkodowanie za nieruchomość nabytą przez jednostkę samorządu terytorialnego w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, wydaje się w odrębnym postępowaniu. O ile zaś decyzja taka nie zostanie wydana w terminie wskazanym w art. 12 ust. 4b ustawy, skarżącemu przysługuje ochrona prawna w drodze kwestionowania bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Kwestia ta nie ma jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nadto, wykazać należy, że z mocy art. 11i ust. 2 specustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też względów organy administracji zobligowane były do uwzględnienia wniosku inwestora, a przy tym decyzja spełnia wymogi z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej i skarżącemu zapewniono udział w postępowaniu administracyjnym. Skoro sądowa kontrola decyzji sprawowana jest wyłącznie w aspekcie legalności, przy czym w niniejszej sprawie kompetencje sądu administracyjnego ogranicza przepis art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r., skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).