II SA/Gl 181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. S. i I.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz na rzecz skarżącego J. S. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB ), działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej P.b.), nakazał I. S. i J. S. rozbiórkę ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr 1, które zostało usytuowane wzdłuż drogi gminnej ul. [...] w B.. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w oparciu o zgłoszenie zamiaru budowy, ale z naruszeniem warunków określonych w decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...]r., Nr [...]. Decyzją tą nakazano bowiem realizację ogrodzenia w odległości minimum 0,75 m od granicy działki jednak nie bliżej niż 0,75 m od linii rozgraniczających drogi. Organ stwierdził także, że dołączony do zgłoszenia z dnia [...]r. projekt zagospodarowania działki przewidywał budowę przedmiotowego ogrodzenia na działce inwestorów w odległościach wskazanych w decyzji Wójta Gminy. Wreszcie ustalił, że w uchwale nr [...]Rady Gminy B. z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) ulica [...] została określona jako droga dojazdowa KD. W związku ze stanowiskiem inwestorów twierdzących, że zrealizowali przedmiotowe ogrodzenie na nakazanych odległościach , a to 2,30, 0,90 i 1,20 m od drogi, PINB postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na nich obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej ogrodzenia sporządzonej w oparciu o aktualny podkład geodezyjny uwzględniający przebieg granicy działki nr 1. Orzeczenie to utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej [...]WINB) postanowieniem z dnia [...]r. Oba te postanowienia zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2009 r., II SA/Gl 222/09, który stwierdził ich wydanie z naruszeniem art. 81c ust. 2 P.b. W następstwie tego wyroku na zlecenie Gminy B. został sporządzony operat pomiarowy działki drogowej nr 2 i działki nr 3, do którego została dołączona kopia protokołu z czynności wznowienia granic przeprowadzonej przez uprawnionego geodetę w dniu [...]r. (protokół ten nie został jednak podpisany przez małżonków S.). PINB przeprowadził następnie w dniu [...]r. oględziny zrealizowanego ogrodzenia, w których trakcie posługując się wskazanym wyżej operatem przyjął, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowano nie tylko niezgodnie z decyzją Wójta Gminy B. z [...]r., ale także, iż jeden z punktów tego ogrodzenia (pkt nr 5) znajduje się w obrębie działki drogowej, a inny (pkt nr 4) w granicy obu działek. Po zapoznaniu się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją geodezyjną inwestorzy podnieśli natomiast, że sprawozdanie techniczne z dnia [...]r. nie dotyczy wznowienia granicy między ich działką a działką drogową, bowiem w opracowaniu tym jest mowa o działce nr 4, a ich działka nosi numer 1. W ich ocenie opracowanie to nie uwzględniało także faktycznego przebiegu drogi wyznaczonego płytami drogowymi. Dodali, że realizując sporne ogrodzenie przyjęli, iż faktyczny przebieg drogi jest wyznaczony właśnie tymi płytami. Podkreślili też, że nie mogli wyznaczyć położenia ogrodzenia względem linii rozgraniczających drogę, gdyż linia taka nigdy nie została wyznaczona geodezyjnie. Linii tej nie można także przenieść z rysunku planu z uwagi chociażby na jego skalę. I. S. i J. S. powołali się wreszcie na sporządzoną na ich zlecenie inwentaryzację geodezyjną dowodzącą, że wybudowane przez nich ogrodzenie znajduje się w większej niż wymaganej odległości od drogi. Decyzją z dnia [...]r. PINB nakazał małżonkom S. rozbiórkę spornego ogrodzenia stwierdzając, że ogrodzenie to wykonane zostało niezgodnie z przedłożonym przez nich projektem zagospodarowania terenu oraz z planem miejscowym. Orzeczenie to nie utrzymało się o obrocie prawnym, gdyż zostało uchylone decyzją [...]WINB z dnia [...]r. Skarga zaś Gminy B. wniesiona na tę kasacyjną decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Gl 1225/10. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu II instancji. W szczególności zgodził się z poglądem organu odwoławczego, że w sposób niedostateczny został wyjaśniony status drogi wzdłuż której wybudowano sporne ogrodzenie (informację kiedy i w jakim trybie doszło do zaliczenia ul. [...] do dróg gminnych Wójt Gminy B. przekazał bowiem dopiero we wniesionej skardze). Sąd uznał także, że organ I instancji nie wskazał, jaka przesłanka wymieniona w art. 50 ust. 1 P.b. zaistniała w przedmiotowej sprawie oraz jakie należało w sprawie zastosować środki prawne. Skład orzekający wskazał w tym kontekście, że samo naruszenie granicy działki budowlanej, jeżeli nie jest chronione prawem administracyjnym skutkuje jedynie roszczeniami cywilnymi. Stwierdził też, że procedura wznowienia znaków granicznych uregulowana w art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1999r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( j.t. Dz. U. z 2010 Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ma charakter techniczny. Po tym wyroku PINB przeprowadził w dniu [...]r. kolejne oględziny spornego ogrodzenia, w których toku zmierzył usytuowanie przedmiotowego obiektu względem słupków granicznych. W trakcie tych oględzin przedstawiciel Gminy B. D. J. oświadczył, że złożony został wniosek o stwierdzenie nabycia przez Gminę własności przedmiotowej drogi w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przedstawiciel Gminy wniósł także o wszczęcie postępowania w sprawie zrealizowanego od strony ul. [...] ogrodzenia innej działki. W skierowanym do PINB piśmie z dnia [...]r. Wójt Gminy B. przekazał odpisy dokumentów dowodzących, że ul. [...] biegnąca po działkach 1 i 5 stanowi drogę publiczną. Wśród tych dokumentów znalazł się odpis uchwały Nr [...]Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...]r. ( Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...]) zaliczającej tę drogę do kategorii dróg gminnych oraz uchwała Nr [...]Zarządu Województwa [...], którą nadano tej drodze numer [...]. Wójt podtrzymał także swoje stanowisko dowodzące braku podstaw do legalizacji spornego odcinka ogrodzenia działki 1 z uwagi na zapisy planu miejscowego. W piśmie tym organ gminy ponownie powołał się na operat pomiarowy ze wznowienia granicy działki drogowej sporządzony w dniu [...]r. Dodał, że operat ten został uzupełniony przez uprawnionego geodetę w dniu [...]r. przez naniesienie na kopię projektu zagospodarowania działki inwestorów przebiegu linii rozgraniczających drogę, którą oznaczono w planie miejscowym symbolem KD od terenu oznaczonego w tym planie symbolem 5.ME.5. W operacie tym wykazano także, że spornym ogrodzeniem zajęty został teren działki drogowej o powierzchni 1,7 m². Dysponując tymi danymi PINB wspomnianą na wstępie decyzją nr [...]z dnia [...] r. ponownie nakazał I., a także J. S., reprezentowanemu przez pełnomocnika w osobie Pana S. T., rozbiórkę spornego ogrodzenia. W odwołaniu od tej decyzji sporządzonym osobiście przez inwestorów wskazali oni, że przebieg granicy między działką drogową, a ich nieruchomością jest sporny. Zauważyli, że działka drogowa do tej pory nie została wydzielona geodezyjnie, a w toku podjętej próby wznowienia granic doszło do sporu, który nie został rozstrzygnięty. Tym samym dokumentacja geodezyjna, na jaką powołał się PINB nie może być uznana za wystarczającą. Dodali, że nie było uprawnione powołanie się przez ten organ również na przebieg linii rozgraniczających drogę, bowiem zostały one wyznaczone w sposób umożliwiający ich lokalizację dopiero po ukończeniu spornej inwestycji. Stwierdzili wreszcie, ze droga ta nie została dotąd przejęta przez Gminę od jej dotychczasowych właścicieli. [...]WINB decyzją z dnia [...]r., nr [...], wskazując na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzje i orzekł o nałożeniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 P.b. obowiązku rozbiórki ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr 1 usytuowanego wzdłuż drogi gminnej – ul. [...] – w B., na budowę którego uzyskano zgodę właściwego organu, a zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem uchylenia decyzji PINB było wadliwe wskazanie jej adresatów, a w szczególności skierowanie jej do pełnomocnika J. S. adwokata S. T.. W ocenie organu II instancji zgodzić się należało natomiast ze wszystkimi ustaleniami faktycznymi, na których PINB oparł swoją decyzję, a także ich oceną prawną. W szczególności – zdaniem [...]WINB - zaakceptować należało pogląd PINB, że wybudowane ogrodzenie stanowi obiekt budowlany, gdyż tak wskazał WSA w wyroku z dnia 17 maja 2011 r., II SA/Gl 1225/10. Prawidłowo także organ ten rozstrzygnął kwestię legalności tego obiektu w oparciu o art. 51 P.b. W ocenie organu odwoławczego nie ulega także wątpliwości, że należąca do inwestorów działka nr 1 zgodnie z obowiązującym planem miejscowych znajduje się w jednostce 5.ME.51 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej), a częściowo w jednostce KD (drogi i ulice dojazdowe). Plan ten w § 115 ustalił szerokość dróg dojazdowych w liniach rozgraniczających na 10 m. Przez linie rozgraniczające drogi stosownie zaś do § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 43o ze zm. –dalej zwane rozporządzeniem MIiGM) należy rozumieć granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy. [...]WINB stwierdził następnie, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie z obowiązującym planem miejscowym oraz niezgodnie z decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...]r. określającą jego usytuowanie. Z akt sprawy wynika bowiem, że znajduje się ono częściowo na działce nr 1 w jednostce planu oznaczonej symbolem KD, a częściowo na działce nr 6 stanowiącej gminną działkę drogową. Stanowisko to organ oparł na ustaleniach wynikających z oględzin przeprowadzonych przez PINB w grudniu [...]roku oraz z opinii uzupełniającej do dokumentacji geodezyjnej z czynności wznowienia punktów granicznych przedłożonej przez Gminę B.. Tym samym zdaniem [...]WINB brak jest możliwości legalizacji spornego ogrodzenia, gdyż plan miejscowy nie przewiduje realizacji tego typu obiektów w obrębie linii rozgraniczających pas drogi. Przeszkodą dla takiej lokalizacji ogrodzenia jest także brak zgody zarządcy drogi gminnej o jakiej mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – aktualnie j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 260). Organ lakonicznie odniósł się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazując, że bez znaczenia w sprawie pozostaje kwestia przebiegu granicy pomiędzy działką inwestorów a drogą gminną. W jego ocenie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dowodzi bowiem, że sporne ogrodzenie zostało wykonane w obrębie linii rozgraniczających pas drogi oznaczonej w planie miejscowym symbolem KD, a zatem jego usytuowanie jest niezgodne z zapisami planu, co wyklucza lokalizowanie na tym terenie ogrodzeń niezależnie od przebiegu granic nieruchomości. Skargę do sądu administracyjnego na opisaną decyzję wnieśli I. i J. S.. Skarżący zarzucili wydanie decyzji [...]WINB z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jej niedoręczenie pełnomocnikowi J. S. adwokatowi S. T.. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja została ponadto wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy,. W szczególności organ naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że w niniejszej sprawie przebieg granic jest niesporny, podczas gdy z samego już uzasadnienia decyzji wynika, że przebieg granicy między działką uczestników a istniejącą drogą jest sporny. Nieuprawnione było też powołanie się na ustalenia dotyczące wznowienia granic, bowiem do takiego wznowienia jeszcze nie doszło. Wreszcie organ błędnie przyjął, że przed zakończeniem inwestycji droga, wzdłuż której wybudowano ogrodzenie była drogą publiczną, bowiem wedle wskazań księgi wieczystej stanowi ona własność prywatną. Organ nie uwzględnił także, że linie rozgraniczające drogi zostały wytyczone w sposób uniemożliwiający ich lokalizację. Droga ta też "nie została przyjęta przez Wojewodę w poczet dróg gminnych", a użytkowana przez mieszkańców działka, którą wyłożono ażurowymi płytami betonowymi nie została jednoznacznie wytyczona w terenie. W oparciu o te zarzuty skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ich zastrzeżenia budzi sama konstrukcja sentencji zaskarżonego aktu, gdyż trudno się zgodzić z argumentem, że decyzja organu I instancji została skierowana do pełnomocnika jednej ze stron, nie zaś do samej strony. Wprawdzie niefortunna była wzmianka o pełnomocniku zawarta w decyzji PINB to jednak nie wydaje się aby skutkowało to nieważnością tej decyzji, jak stwierdził [...]WINB. Natomiast brak zawiadomienia pełnomocnika strony o czynnościach podejmowanych w postępowaniu jest równoznaczny z pominięciem strony w tych czynnościach. W dalszej części uzasadnienia skargi powtórzone zostały argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które dotyczyły spornego przebiegu granicy między działką skarżących, a działką drogową, a także nieuregulowanego stanu prawnego drogi, która zgodnie z wpisem do księgi wieczystej nr [...]stanowi własność prywatną. W tym kontekście zdaniem skarżących za nielogiczne należy uznać stanowisko [...]WINB, że bez znaczenia w sprawie jest spór do przebiegu granic działek z uwagi na linie rozgraniczające drogi. Linie te muszą się bowiem odnosić do granic działki drogowej. Skarżący podkreślili, że w toku postępowania wielokrotnie wskazywali, iż usytuowanie płyt betonowych ma się nijak do wskazywanych linii rozgraniczających drogę. Układ odniesienia, do którego porównuje się wybudowane ogrodzenie był także inny w czasie jego projektowania. W 2006 r. linia rozgraniczająca drogi była zaznaczona na mapie o dużej skali, a dopiero po ukończeniu inwestycji linię tę wytyczono na mapach o wiele dokładniejszych. Nieporozumieniem było także posłużenie się operatem pomiarowym sporządzonym w ramach próby wznowienia granic. Zaskarżoną decyzję dyskwalifikują także zawarte w niej stwierdzenia, że sporne ogrodzenie zostało wybudowane częściowo na działce nr 5, skoro postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało przeprowadzone. Skarżący dodali, że Gmina B. dopiero w [...]r. zwróciła się do Wojewody [...]o stwierdzenie nabycia własności tej drogi z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ przyznał, że naruszył art. 40 § 2 k.p.a. W jego ocenie naruszenie to nie pociągnęło jednak negatywnych skutków dla strony zastępowanej przez pełnomocnika, bowiem wniosła ona w terminie skargę do sądu administracyjnego. Na uwzględnienie w ocenie organu nie zasługiwały z kolei zarzuty dotyczące błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i poczynionych na jego podstawie ustaleń faktycznych. Jako argument przemawiający za tym stanowiskiem organ powołał obszerne fragmenty uzasadnienia swojej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 181/13, WSA w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t. jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzygał jednak w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że wziął pod uwagę z urzędu wszelkie dostrzeżone naruszenia prawa. W pierwszym rzędzie zgodzić się należy z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., niemniej nie można podzielić dokonanej przez skarżących oceny skutków, jakie spowodowało naruszenia tego przepisu w kontrolowanym postępowaniu. Z art. 40 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (§ 1) oraz, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (§ 2). Trudno tym samym usprawiedliwić niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego decyzji przez organ II instancji. Dodać należy, że brak tego doręczenia jest tym bardziej niezrozumiały, jeśli weźmie się pod uwagę powód uchylenia decyzji organu I instancji i wydania opartej na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ( a nie jak błędnie wskazano w osnowie tej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) decyzji reformatoryjnej, którym było wskazanie w decyzji organu I instancji jako jej adresata właśnie tego pełnomocnika. W orzecznictwie na kanwie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. ukształtował się jednolity pogląd, że pominięcie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, czy to w zakresie czynności, których strona nie musi dokonywać osobiście, czy to w zakresie doręczeń pism procesowych, rodzić może daleko idące skutki procesowe uzasadniające nawet wznowienie postępowania administracyjnego. Mimo tego zgodzić się należy ze [...]WINB, że uchybienie w postaci doręczenia jednej ze stron (J. S.) zamiast jej pełnomocnikowi decyzji zapadłej w postępowaniu odwoławczym nie miało w okolicznościach kontrolowanej sprawy wpływu na skuteczność tej decyzji. Naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. samo przez się nie może mieć wpływu na ocenę możliwości pozostawienia w obrocie prawnym aktu administracyjnego, gdyż skutki tego naruszenia należy oceniać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Doręczenie pisma stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika wywołuje taki skutek, że strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonywania przez nią czynności, w tym wnoszenia środków odwoławczych, czy to skargi do sądu administracyjnego należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi. Celem pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest co wydaje się oczywiste wzmocnienie procesowej ochrony praw strony, nie można jednak tracić z oczu okoliczności, że mająca pełnomocnika strona, której doręczono decyzję nie jest pozbawiona prawa do samodzielnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego czy złożenia środka odwoławczego ( ta ostatnia sytuacja miała miejsce w sprawie). Wobec tego skoro w kontrolowanej sprawie skarżący J. S. skutecznie wniósł skargę do sądu administracyjnego to należy stwierdzić, że niedoręczenie decyzji organu II instancji jego pełnomocnikowi, choć naruszające prawo i w okolicznościach kontrolowanej sprawy niezrozumiałe, stanowiło jednak uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem nie mogło mieć decydującego wpływu na uchylenie zaskarżonej decyzji. Wpływ taki natomiast miało natomiast oparcie decyzji wydanych przez organy obu instancji na niejednoznacznie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Trafnym zatem okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż Sąd uznał za niezbędne ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie i wyjaśnienie wszystkich wątpliwości zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, w tym w zgodzie ze wskazanymi w skardze przepisami. Organ administracji publicznej jest bowiem obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu tego materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie miała cech woluntarystycznych musi jednak zostać przeprowadzona zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Powinna się ona opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Ocena ta powinna też być oparta na całokształcie materiału dowodowego, a organ winien ocenić znaczenie i wartość poszczególnych dowodów dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń, dotyczących dokumentów urzędowych, które mają szczególną moc dowodową (art. 76 § 1 k.p.a.). Oczywistym jest wreszcie, że rozumowanie zmierzające do ustalenia określonych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie zgodnego z prawem usytuowania spornego ogrodzenia w stosunku do pasa drogowego ul. [...] w B. wymagało w pierwszym rzędzie niebudzącego wątpliwości i zgodnego z prawem wytyczenia geodezyjnego przedmiotowej działki drogowej oraz naniesienia go na mapę zasadniczą przyjętą do państwowego zasobu. Zgodzić się przyjdzie ze skarżącymi, że z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotną kwestią było ustalenie przebiegu granicy między działką nr 2 (błędnie określoną w decyzji [...]WINB jako nr 6) a działką nr 1 stanowiącą własność skarżących. Jednocześnie nie można zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, że bez znaczenia pozostaje kwestia przebiegu granicy między działką uczestników a drogą gminną, bowiem sporne ogrodzenie zostało usytuowane w obrębie linii rozgraniczających drogę. Zasadnie wskazał [...]WINB, że przez linie rozgraniczające drogi należy zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia MIiGM rozumieć granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Oczywistym jest jednak, że wyznaczenie w planie miejscowym pasa drogowego i oznaczenie jego przebiegu na rysunku planu nie zwalnia zarządcy drogi od jego geodezyjnego wytyczenia w terenie, zwłaszcza w sytuacji gdy jest kwestionowany przebieg granicy działki drogowej. Na poparcie swojego stanowiska [...]WINB powołał się na "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy" zapominając jednak, że przeszkodą uniemożliwiającą przeprowadzenie pełnych ustaleń faktycznych był nieuregulowany stan prawny, w tym stan własnościowy przedmiotowej nieruchomości drogowej. Wskazać jednocześnie trzeba, że ta ostatnia okoliczność stanowiła przeszkodę do przeprowadzenia przez Gminę procedury rozgraniczenia działki drogowej z działką skarżących. Z tych też powodów między Gminą B. a skarżącymi nie mógł zostać również zainicjowany spór graniczny w kwestii wznowienia znaków granicznych bowiem w sporze takim uczestniczą strony (art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). W ocenie składu orzekającego w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów nie ulega wątpliwości, że w dacie budowy spornego ogrodzenia ul. [...] w B. aczkolwiek nie miała uregulowanego stanu prawnego to jednak stanowiła ona drogę publiczną. Inwestorzy zatem zobowiązani byli przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych dokonać zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy tego obiektu w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. Organ I instancji, a następnie II instancji nie zajęły jednakowoż stanowiska w związku z informacją uzyskaną od przedstawiciela Gminy w trakcie oględzin mających miejsce w dniu [...] r. Z informacji tej wynikało zaś, że przed Wojewodą zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę B. prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Dodać należy, że decyzje oparte na powołanym przepisie stanowią podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r., którymi te podmioty władały lecz nie stanowiły one ich własności. Z punktu widzenia kwestii przebiegu granic pasa drogowego ul. [...] zwrócić należy uwagę na przepis art. 73 ust. 3a tej ustawy, zgodnie z którym jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Z oświadczenia złożonego w trakcie rozprawy w dniu 5 lipca 2013 r. przez pełnomocnika Gminy B. D. J. wynika, że prawomocną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę B. prawa własności spornej przedmiotowej drogi w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. W ocenie składu orzekającego wydanie tej decyzji dopiero otwiera drogę do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowego usytuowania spornego ogrodzenia działki skarżących względem pasa drogowego ul. [...]. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że decyzja Wojewody wydana w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...) stanowiła w opisanych wyżej okolicznościach sprawy zagadnienie wstępne, co winno skutkować zawieszeniem przez PINB kontrolowanego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w pierwszym rzędzie wystąpi do Wójta Gminy B. o przesłanie mu odpisu decyzji Wojewody z dnia [...]r. i odniesie się do ustaleń zawartych w tej decyzji. Organ ten zajmie także stanowisko wobec decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...]r., Nr [...], opartej na przepisie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Przepis na jakim została oparta ta decyzja stanowi bowiem podstawę do wydania decyzji w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej, a nie decyzji w sprawie usytuowania ogrodzenia względem drogi publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji . O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania obejmujących wpis oraz koszty zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 1 i § 2, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust. pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 461).