II SA/Gl 183/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi T. S. i A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając w oparciu o art. 119 § 1, art. 121 § 2 art. 122 § 1 oraz art. 64a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 dalej u.p.e.a.) nałożył na T. S. i A. S. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...] r. Przedmiotową decyzją orzeczono nakaz rozbiórki zadaszenia drewnianego nad wejściem do budynku mieszkalnego zlokalizowanego w W., przy ul. A. Ponadto postanowieniem tym obciążono zobowiązanych opłatą za dokonane czynności egzekucyjne w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] 2004 r. skierowano do zobowiązanych upomnienie, w którym uprzedzono ich o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie wykonają nałożonego obowiązku w terminie 7 dni od otrzymania upomnienia. Wysokość nałożonej grzywny organ egzekucyjny uzasadnił postawą zobowiązanych wskazującą jednoznacznie na uchylanie się od wykonania nałożonego obowiązku, a także możliwością tylko jednorazowego zastosowania tego środka egzekucyjnego. Wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny zobowiązanym doręczono także sporządzony w tej samej dacie tytuł wykonawczy wraz z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji. Zobowiązani wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na opisane postanowienie wnosząc o jego uchylenie. Zarzucili, że zostało ono wydane bez podstawy faktycznej i prawnej , podnosząc także rażącą surowość orzeczonej grzywny. W uzasadnieniu zażalenia wskazali na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2261/03, którym uchylone zostały decyzje wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej zezwalające sąsiadom U. i P. B. wejście na teren ich nieruchomości. Zdaniem żalących się wyrok ten dowodzi przedwczesnego wszczęcie egzekucji administracyjnej dotyczącej rozbiórki zrealizowanego przez nich zadaszenia. Postępowanie egzekucyjne w tej sprawie nie może się, bowiem toczyć do czasu ostatecznego wyjaśnienia kwestii posadowienia budynku sąsiadów na ich nieruchomości. Zauważyli, że waloru prawomocności nie uzyskała także decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., którą nałożono egzekwowany obowiązek. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 505/04 oddalającego skargę na tę decyzję, bowiem wnieśli oni skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podnieśli wreszcie, że przed Sądem Rejonowym w W. pod sygnaturą [...] zawisła z ich powództwa sprawa o ochronę własności dotycząca częściowego usytuowania budynku sąsiadów na ich nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 64a § 1 , art. 119, art. 121§ 2, 4 ,5 oraz art. 122 u.p.e.a. W uzasadnieniu wskazał, że poprzednie zapadłe w sprawie postanowienia o nałożeniu na T. i A. S. grzywny w celu przymuszenia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 144/05. Zauważył, że uwzględniając wskazania zawarte w tym wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w ponownie podjętym postępowaniu egzekucyjnym wydał nowy tytuł wykonawczy prawidłowo tym razem oznaczając osoby zobowiązane do wykonania nałożonego obowiązku. Odnosząc się do kwestionowanej przez skarżących wysokości orzeczonej grzywny organ wskazał, że grzywna ta jest nakładana jednorazowo i dlatego została ustalona uznaniowo w maksymalnej wysokości określonej w art. 121 § 4 u.p.e.a. Wskazał też, że ustalając wysokości orzeczonej grzywny nie zastosowano w sprawie art. 121 § 5 tej ustawy przewidującego znacznie wyższe stawki nakładanych grzywien. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego częściowego usytuowania budynku sąsiadów na działce zobowiązanych organ drugiej instancji zauważył, że nie ma to wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Wpływu takiego nie ma także postępowanie toczące się przed sądem powszechnym. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego T. i A. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je orzeczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (określonego jako decyzja z dnia [...] r.). W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały zarzuty podniesione w zażaleniu od postanowienia organu egzekucyjnego. W szczególności skarżący podnieśli, że "ukarano ich grzywną" za niewykonanie obowiązku rozebrania wiaty, co miało na celu umożliwienie sąsiadom otynkowanie budynku. Rozstrzygnięcie to jest błędne i niesprawiedliwe, bowiem wymierzono im najwyższą możliwą grzywnę w sytuacji, gdy postępowanie w tej sprawie nie jest jeszcze zakończone. W szczególności nie została rozpoznana przez NSA kasacja od wyroku WSA w Gliwicach oddalającego ich skargę, a wniosek sąsiadów dotyczący zezwolenia na wejście na teren ich nieruchomości celem otynkowania budynku został pozostawiony bez rozpoznania. Wreszcie wskazali, że wynik toczącego się przed Sądem Rejonowym w W. postępowania o ochronę własności może mieć decydujące znaczenie dla oceny, czy w ogóle zajdzie potrzeba rozebrania wiaty. Reasumując "karanie" ich w tych okolicznościach maksymalną grzywną i w ogóle "karanie" ich jakąkolwiek grzywną jest niesłuszne, niesprawiedliwe i niczym nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zajęte w motywach zaskarżonego postanowienia wskazując, że analiza akt sprawy dowodzi iż organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie działały zgodnie z obowiązującym prawem. W piśmie procesowym z dnia [...] 2007 r. skarżący podali, że nigdy nie sprzeciwiali się wyrokowi WSA w Gliwicach w sprawie rozbiórki przedmiotowego zadaszenia. Poinformowali także, że pomimo wszelkich toczących się spraw dokonali w dniu [...] 2007 r. rozbiórki spornego zadaszenia. Wskazali także na wspomniany już wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2006 r. którym uchylono poprzednio wydane w sprawie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonujący, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonego postanowienia w aspekcie jego zgodności z prawem uznał, że nie narusza ono przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przystępując do merytorycznej kontroli tego postanowienia należy stwierdzić, że ramy prawne postępowania egzekucyjnego wyznaczone są ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta w art. 1 określa m.in. sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także postępowanie prowadzone przez organy egzekucyjne i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie zaś do art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 , gdy wynikają one z decyzji (co miało miejsce w kontrolowanej sprawie) lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej opisanych wyżej obowiązków (wierzycielem) jest stosownie do przepisu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. właściwy do orzekania organ I instancji za wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 4, który nie miał zastosowania w sprawie. Wymieniony organ w postępowaniu dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym może wystąpić także w roli organu egzekucyjnego, co na mocy art. 20 § 1 pkt 4) u.p.e.a. miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej w analizowanych przypadkach następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zaś z art. 26 § 4 u.p.e.a. wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Konstrukcja przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozostawia wątpliwości, że w postępowaniu tym organ nie może badać - czego domagali się skarżący - wadliwości decyzji nakładającej obowiązki objęte tytułem wykonawczym. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu bowiem jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej nie będąc natomiast uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 1999 r. sygn. akt III SA 1321/98 w: LEX nr 46239 zasadnie wskazał, że co prawda z jednej strony, zgodnie z przywołanym przepisem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, czyli bada wniosek jedynie pod względem formalnym. Z drugiej jednak strony, zgodnie z art. 33 pkt 1 czy art. 59 pkt 2 tej ustawy, organ egzekucyjny jest obowiązany badać, czy np. obowiązek nie wygasł, bo wtedy wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Zatem organ egzekucyjny nie będąc zasadzie uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jest jednak zobowiązany do sprawdzenia, czy wierzytelność jeszcze istnieje. Z tak rozumianego obowiązku badania dopuszczalności egzekucji PINB w W. wywiązał się, należycie, gdyż niewykonanie przez zobowiązanych egzekwowanego obowiązku w czasie doręczenia im ponownie wystawionego tytułu wykonawczego było bezsporne. Niezależnie od stwierdzenia braku podstaw do badania w toku postępowania egzekucyjnego wadliwości decyzji, którą nałożono egzekwowany obowiązek zauważyć należy, że kwestia ta podnoszone już była przez skarżących w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja ta została także skontrolowana przez WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 505/04 oddalił ich skargę. Wreszcie wyrokiem NSA z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 532/06 oddalona została również skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku. Wskazać przyjdzie, że w podstawie prawnej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. prawidłowo powołano przepisy art. 119 § 1 oraz art. 221 § 2 i § 4 u.p.e.a. Zdaniem Sądu równocześnie za chybiony należy uznać pogląd zamieszczony w uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazujący na możliwość zastosowania w sprawie także przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a. przewidującego znacznie wyższe grzywny. W toku egzekucji obowiązku rozbiórki orzeczonego decyzją opartą na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118, ze zm.) brak jest bowiem możliwości zastosowania przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a. W tej kwestii Sąd podziela pogląd zamieszczony w wyroku NSA z dnia 13 września 1999 r. IV SA 1663/98 (w: LEX nr 48190), że obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego nałożonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mającego na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie można rozumieć jako "przymusowej rozbiórki" o jakiej mowa w art. 121 § 5 u.p.e.a. W ocenie Sądu postanowienie organu egzekucyjnego spełnia także pozostałe wymogi przewidziane przepisami prawa i uwzględnia wskazania zamieszczone w wyroku WSA w Gliwicach dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 155/05. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w wypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z § 2 tego artykułu grzywnę tę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosownie zaś do przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Dążąc do wykonania przez skarżących egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny miał w kontrolowanej sprawie do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł jeszcze zastosować przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze. Środek ten polega na zleceniu innej osobie wykonanie za zobowiązanych egzekwowanego obowiązku na ich koszt. W ocenie Sądu ten drugi środek egzekucyjny jest jednak bardziej dolegliwy pociąga, bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanych skutki natury finansowej. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest bowiem, jak twierdzą skarżący karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i art. 126 u.p.e.a. Zgodnie z art. 125 § 1 i § 2 tej ustawy w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast stosownie do art. 126 grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części zobowiązanemu, co niekiedy następuje za zgodą organu wyższego stopnia. Co się wreszcie tyczy uzasadnienia zastosowanej maksymalnej wysokości nałożonej grzywny, zdaniem Sądu, organ prawidłowo odwołał się do zasad celowości i skuteczności podjętych działań. Nie będąc stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami Sąd z urzędu zbadał także zgodność zaskarżonego postanowienia z innymi także przepisami u.p.e.a. W szczególności Sąd nie dostrzegł m.in. uchybień związanych z wystawieniem tytułu wykonawczego. Stosownie do przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. tytuł ten został bowiem sporządzony według ustalonego wzoru określonego w załączniku nr 24 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541) oraz odpowiada wymogom przewidzianym w art. 27 § 1 u.p.e.a. Z tych wszystkich przyczyn na podstawie o art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.