II SA/Gl 184/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę. Burmistrz T. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3), ust. 3, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2229) oraz w związku z Obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 24 października 2014 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2015 (M.P.2014.958), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 20161 r. poz. 23 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zgłoszenia w sprawie zniszczenia drzew przy Drodze Krajowej [...] w miejscowości P., orzekł: 1. wymierzyć [A] Oddział w K., Rejon w Z., administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew gatunku lipa w wyniku niewłaściwego wykonania cięć pielęgnacyjnych, rosnących na działce nr 1, w pasie DK [...] w P. od km [...]do km [...]SL, od km [...]do km [...] SL, od km [...]do km [...] SL w wysokości 15.339.888.96 zł; 2. odroczyć na okres 3 lat od dnia wydania decyzji termin płatności kary naliczonej w pkt 1 decyzji, w związku z faktem, iż stopień uszkodzenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa, a posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności drzew; 3. zobowiązać [A] Oddział w K., Rejon w Z., do podjęcia wszelkich działań w celu zachowania żywotności przedmiotowych drzew. Odwołanie od powyższej decyzji oprócz [A] Oddział w K., złożyli również wspólnie członkowie konsorcjum, w tym J. O., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w C. Decyzji zarzucono: I. bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do obciążania [A] Oddział w K. karą wskazana w decyzji; II. bezpodstawne przyjęcie, że wykonawca prac w sposób nieprawidłowy wykonał cięcia pielęgnacyjne drzew; III. błędne ustalenia co do stanu poszczególnych drzew, a tym samym potraktowanie przez organ administracji drzew w sposób zbiorowy bez dokładnej analizy, jaki jest stan poszczególnych drzew i z czego on faktycznie wynika; IV. pominięcie przez organ administracji zapadłych na tle obowiązującej w tym zakresie regulacji prawnej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego; V. błędy i nieprawidłowości w wyliczeniach dotyczących naliczonych kar; VI. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przepisów: 1) art. 88 ust. 1 pkt 3), ust. 3, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów oraz w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 24 października 2014 r. w spawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2015, poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do zniszczenia drzew w wyniku niewłaściwego wykonania cięć pielęgnacyjnych, a co za tym idzie poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do naliczenia obciążenia [A] Oddział w K., Rejon w Z. karą pieniężną za zniszczenie drzew. 2) art. 20 ust. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. 2015 r., poz. 460ze zm.), poprzez pominięcie przez Burmistrza T. okoliczności, iż na [A] jako zarządcy drogi ciąży szczególny prawny obowiązek utrzymania pasa drogowego w należytym stanie, w tym utrzymanie zieleni przydrożnej, polegające między innymi na usuwaniu drzew oraz krzewów zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wobec powyższego wniesiono o uwzględnienie odwołania, uchylenie w całości decyzji Burmistrza T. z dnia [...] r. oraz obciążenie organu administracji kosztami postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. O. od w/w decyzji, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu, po obszernym zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania w sprawie i decyzji organu pierwszej instancji podano m.in., że stroną w przedmiotowej sprawie, dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie w wyniku niewłaściwego wykonania cięć pielęgnacyjnych drzew gatunku lipa, jest podmiot odpowiedzialny za zniszczenie tych drzew, który zlecił ich przycięcie i który w dacie ich zniszczenia był posiadaczem terenu, na którym drzewa rosły. Podmiotem tym jest [A], a nie odwołujący się J. O., przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w C., który był członkiem konsorcjum, którego uczestnicy, na zlecenie [A] świadczyli różne usługi, w tym wykonywali przycięcie drzew. Zdaniem SKO nie ma w tym zakresie znaczenia umowa łącząca członków konsorcjum, przewidująca roszczenia odszkodowawcze oraz istniejąca solidarna odpowiedzialność członków konsorcjum za zobowiązania względem [A]. Cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Odwołujący z kolei posiada jedynie interes faktyczny w niniejszym postępowaniu. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO J. O. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik postępowania, tj: 1) bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Skarżący nie jest stroną w ramach niniejszego postępowania, a co za tym idzie nie przysługuje mu prawo do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r., a w konsekwencji wystąpienie skarżącego nie upoważnia do żądania czynności organu, tj. rozpatrzenia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. 2) bezpodstawne przyjęcie, że niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. 3) naruszenie: a) art. 28 Kpa, poprzez uznanie, iż skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania, a co za tym idzie nie przysługuje mu prawo do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza miasta T. i nie przysługuje mu prawo do domagania się czynności organu, tj. rozpatrzenia przedmiotowego odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze; b) art. 127 Kpa, poprzez odebranie stronie prawa do wniesienia odwołania; c) art. 138 Kpa, poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Wobec powyższego wniesiono o uwzględnienie skargi, uchylenie w całości decyzji Samorządowego Organu Odwoławczego w K. dnia [...] r. oraz obciążenie organu administracji kosztami postępowania. W uzasadnieniu podano m.in., że zarówno J. O., jak i pozostali członkowie konsorcjum, wykazali przed przystąpieniem do merytorycznego ustosunkowania się do treści decyzji, iż przysługuje im interes prawny w przystąpieniu do przedmiotowej sprawy w charakterze strony, zgodnie z art. 28 Kpa. Wszystkie trzy podmioty, które złożyły wspólnie odwołanie, tworzą konsorcjum wykonujące na rzecz [A] roboty określone szczegółowo w umowie z dnia 24 października 2014 r. W oparciu o przedmiotową umowę, [A] zleciła jednemu z konsorcjantów - B. L. pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. roboty polegające między innymi na cięciu pielęgnacyjnym drzew gatunku lipa. [A] przysługują zgodnie z umową względem członków konsorcjum roszczenia odszkodowawcze, a nadto istnieje solidarna odpowiedzialność członków konsorcjum za zobowiązania względem [A]. Odwołujący wbrew stanowisku SKO posiada interes prawny warunkujący przyjęcie, że jest on stroną tego postępowania. Za takim stanowiskiem opowiedział się także organ administracyjny – Burmistrz T., który potraktował skarżącego jako stronę. SKO pominęło całkowicie fakt, iż pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które wynikać mogą z powszechnie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a, dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W zakresie interesu prawnego wskazać należy m.in. na uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04. Stwierdzono tam m.in., że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Powszechnie akceptowany jest zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że określone w art. 28 Kpa pojęcie interesu prawnego, w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, t. 8-10 do art. 28). Chociaż pojęcie to jest niedookreślone, to niewątpliwie z treści normy prawnej zawartej w art. 28 Kpa wynika wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Nie chodzi tu o jakikolwiek związek, a w szczególności związek jedynie faktyczny - musi to być związek normatywny. Istotą tego związku jest to, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Postępowanie dotyczy (musi dotyczyć) interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa realnie a nie tylko hipotetycznie na prawa i obowiązki innego podmiotu. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że interes prawny w sprawach, gdzie wymierzana jest kara pieniężna, ma jedynie podmiot, który popełnił czyn zagrożony karą pieniężną przez ustawę (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 587/14, wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 428/06, postanowienie NSA z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt II OZ 908/09). Przy tym, jeśli jeden podmiot wydał zlecenie usunięcia, czy zniszczenia drzew innemu podmiotowi, wtedy kara pieniężna nakładana jest na podmiot zlecający (zob. wyrok WSA w Lublinie z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 348/14). W niniejszej sprawie podmiotem zlecającym była [A] Oddział w K., Rejon w Z. i to jej została wymierzona kara przez organ pierwszej instancji. Słuszność nałożenia wskazanej kary nie podlegała jednak rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Informacyjnie jedynie należy podnieść, jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, że odnośnie [A] decyzja Burmistrza T. z dnia [...] r. została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia temu organowi decyzją SKO w K. z dnia [...] r. Mając powyższe na względzie, prawidłowo zatem organ odwoławczy nie uznał statusu strony podmiotu odwołującego się, bowiem nie on był adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Z kolei ewentualne rozliczenia cywilnoprawne, wynikające z umowy, nie mogą mieć istotnego znaczenia. To ewentualnie sąd powszechny będzie badał, w razie zaistnienia sporu, skuteczność umowy, na którą powołuje się skarżący i istnienie podstaw jego odpowiedzialności. Tego rodzaju odpowiedzialność ma obecnie charakter potencjalny, a nie konkretny, realny. Skarżący miał zatem jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji o nałożeniu [A] kary pieniężnej, a nie interes prawny. W tej sytuacji, zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, skutkować winno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze art. 28, 127, 138 Kpa, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ec