II SA/Gl 189/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za zniszczenie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skierowanym do Urzędu Gminy W. piśmie z dnia [...] A.W., właściciel sąsiedniej nieruchomości, wniósł o sprawdzenie czy B.G. uzyskała zezwolenie na wycięcie [...] drzew na swojej posesji. Kolejnymi pismami z dnia [...] i z dnia [...] domagał się nadto podjęcia wobec B.G. stosownych według niego działań prawnych zmierzających do wyciągnięcia konsekwencji z tytułu zniszczenia drzew. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy W. wymierzył B.G. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją [...] rosnących przy ul. [...] w W. na działce nr [...]. Termin płatności kary organ odroczył na okres 3 lat ponieważ stopień uszkodzenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzono wizje terenowe i dokonano oględzin drzew. Ustalono, że drzewa rosną w bezpośrednim sąsiedztwie ogrodzenia i budynku, stwarzając zagrożenie dla ludzi i mienia. Jednakże właścicielka nie chcąc usuwać drzew zleciła wiosną [...] r. specjalistycznemu zakładowi zieleni wykonanie cięć pielęgnacyjnych oraz zredukowanie koron. Podczas wizji przeprowadzonej na wniosek sąsiada [...] oraz kolejnej [...] drzewa sprawiały wrażenie pozbawionych żywotności. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2, 3, 4, 7, 8 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. nr 219 poz. 2229) oraz obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008 (M.P. nr 77 poz. 828). Decyzja ta, jak wynika z rozdzielnika, została doręczona nie tylko B.G. lecz także A.W. Od wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej odwołała się B.G. podnosząc naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 77 § 1, art. 84 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu strona wskazała, iż nie zostało ustalone czy spełnione zostały przesłanki do wymierzenia kary. Nie podano na czym miałaby polegać niewłaściwa pielęgnacja, jakich uchybień się dopuszczono. Nadto ustalenie, że "drzewa sprawiały wrażenie pozbawionych żywotności" nie jest równoznaczne z ustaleniem spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, gdzie wskazuje się na "zniszczenie". Użycie w uzasadnieniu sformułowania "sprawiały" wskazuje wprost, że tego rodzaju okoliczność nie została udowodniona. Fakt zniszczenia drzew powinien być stwierdzony przez biegłego, także biegły powinien ustalić jaka była rzeczywista przyczyna obecnego stanu drzew. Strona podkreśliła, że zleciła wykonanie cięć specjalistycznemu zakładowi zieleni. Zakład został wybrany spośród zakładów wskazanych jej przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta B., jako jednostka dysponująca odpowiednimi uprawnieniami i doświadczeniem ([...]-letnia działalność na rynku). Jest to okoliczność, która zdaniem B.G. wyłącza jej winę. Nadto chcąc dokonać przycięć pielęgnacyjnych strona zwróciła się do Urzędu Gminy w W. o wydanie zezwolenia na tego rodzaju zabieg. W odpowiedzi została poinformowana, że działania tego rodzaju nie wymagają zezwolenia (pismo z dnia [...], [...]). B.G. wskazała, że gdyby istotnie chciała usunąć drzewa z działki to na pewno nie występowała by z pismem o zezwolenie na dokonanie zabiegów pielęgnacyjnych. Podniosła także, że w decyzji powinna zostać poinformowana, w jaki sposób została obliczona kara pieniężna. Wyjaśnienia te powinny być jasne, precyzyjne i czytelne dla przeciętnego obywatela. Ponadto zastrzeżenia strony budzi fakt uczestnictwa w postępowaniu (m.in. w wizjach lokalnych) A.W. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł także A.W. polemizując z twierdzeniami zawartymi w odwołaniu B.G., domagając się nadto możliwości uczestnictwa w cyt. "rozprawie odwoławczej" celem przedstawienia filmu nakręconego w trakcie przeprowadzonej na posesji B.G. wizji. Postanowieniem ostatecznym z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez A.W. odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że A.W. nie jest stroną w postępowaniu o zniszczenie drzew i w konsekwencji nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania. W wyniku natomiast rozpoznania odwołania wniesionego przez B.G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W. i przekazało sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji zasadnie wymierzył B.G. karę. Z akt sprawy wynika bowiem, że modrzewie były poddane zabiegom polegającym na przycięciu korony, a obecnie drzewa nie wykazują oznak żywotności. Jednakowoż organ nie uzasadnił podwyższenia opłaty o 100%, w związku z czy prowadząc ponownie postępowanie winien powyższą wątpliwość wyjaśnić. Kolegium podkreśliło nadto, że wyroki sądów administracyjnych przywołane przez odwołującą odnośnie posiadacza gruntu odnoszą się jedynie do art. 88 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy (do usuwania drzew bez zezwolenia). Natomiast fakt niewłaściwego przeprowadzenia zabiegów przez specjalistyczną firmę może być przedmiotem roszczeń wobec tej firmy w postępowaniu cywilnym. Pismem z dnia [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika B.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się uchylenia jej w całości z uwagi na naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, iż orzeczeniem Kolegium uchylono wymierzającą skarżącej karę decyzję pierwszoinstancyjną jednak jedynie z uwagi na niejasny sposób obliczenia kary w części dotyczącej podwyższenia opłaty. Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów wskazanych w odwołaniu, Kolegium przyjęło, że wymierzenie kary było w sprawie zasadne. To właśnie rozstrzygnięcie w tym zakresie narusza, zdaniem pełnomocnika, wskazane na wstępie skargi przepisy. W dalszej części skargi ponowiono zarzuty odwołania podnosząc, że organy nie ustaliły czy spełnione zostały przesłanki do wymierzenia kary oraz wbrew wymogom art. 77 § 1 k.p.a. nie zebrały i nie rozpatrzyły w należyty sposób materiału dowodowego. Niezrozumiałym jest też stanowisko Kolegium uznające brak zasadności wniosku o powołanie biegłego. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, że wątpliwym jest czy inny niż zabiegi pielęgnacyjne czynnik zewnętrzny mógł spowodować zniszczenie drzew. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 2 lipca 2009 r. A.W. złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika. Postanowieniem z tegoż dnia tut. Sąd odmówił dopuszczenia A.W. do udziału w postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie. W wyniku rozpoznania wniesionego przez A.W. zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt II OZ 908/09 oddalił zażalenie potwierdzając w uzasadnieniu poprawność wydanego przez tut. Sąd postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna oraz uchylona nią do ponownego rozpoznania decyzja Wójta Gminy W. wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. W konsekwencji naruszenia wskazanych wyżej norm proceduralnych wydane w sprawie decyzje naruszają także art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 88 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: 1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności; 2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia; 3) zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych (do dnia 14 listopada 2008 r. t.j. w okresie gdy dokonane zostały zlecone przez B.G. zabiegi odnośny punkt nosił brzmienie: "zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów"). Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy W. wymierzył B.G. karę za czyn opisany w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. za zniszczenie, spowodowane niewłaściwą pielęgnacją, [...] rosnących na działce nr [...] obręb W. Wskazać w tym miejscu należy, że kara za zniszczenie drzewa ma charakter kary administracyjnej, przy jej nakładaniu nie bada się zatem stopnia zawinienia strony ani nie określonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 291/08. Nadto dla odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 88 ustawy o ochronie przyrody nie jest konieczne osobiste działanie ukaranego. Ponosi on odpowiedzialność również za takie czynności osób trzecich, na które strona się godziła – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r. , sygn. akt I OSK 329/08. Wymierzenie jednak kary administracyjnej wymaga uprzedniego jednoznacznego ustalenia przez organ administracji publicznej, że zaszły wszystkie przesłanki, których zaistnienie, stosownie do normy prawnej, uzasadnia odpowiedzialność danej osoby i uprawnia oraz obliguje organ do wymierzenia kary. W odróżnieniu od kary za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, której wymierzenie wymaga uprzedniego ustalenia jedynie czy drzewo lub krzew zostały usunięte i czy zostało w tej mierze uprzednio wydane zezwolenie, kara za czyn opisany w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy wymaga wykazania szerszego zakresu elementów. W odniesieniu do zniszczenia drzewa konieczne w tej mierze czynności wyjaśniające nie sprowadzają się już li tylko do oceny skutku w postaci utraty żywotności, wymierzenie kary musi bowiem zostać poprzedzone wykazaniem, iż: • drzewo zostało poddane zabiegom, • zabiegi te z natury swej mają charakter zabiegów pielęgnacyjnych, • zabiegi te zostały niewłaściwie wykonane, • drzewo uległo zniszczeniu, • zniszczenie drzewa nastąpiło wskutek niewłaściwego wykonania zabiegu. Podzielić należy zawarte w skardze twierdzenia pełnomocnika skarżącej, iż ustalenia dokonane przez organ I instancji nie obejmują wszystkich wskazanych elementów. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji ustalił jedynie, że B.G., nie chcąc usuwać drzew stwarzających zagrożenie dla ludzi i mienia, zleciła specjalistycznemu zakładowi zieleni wykonanie cięć pielęgnacyjnych oraz zredukowanie koron. Natomiast w czasie przeprowadzonej na wniosek sąsiada wizji stwierdzono, że drzewa cyt. "sprawiały wrażenie pozbawionych żywotności". Tym samym organ I instancji nie ustalił ani tego, że zabiegi pielęgnacyjne zostały przez zakład, jak organ przyznaje, "specjalistyczny" wykonane niewłaściwie, ani też że zniszczenie drzew, o ile istotnie nastąpiło (twierdzenia organu nie są w tej mierze jednoznaczne), pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z niewłaściwym sposobem dokonania zabiegów. W konsekwencji, zdaniem Sądu, bez nie budzących wątpliwości ustaleń obejmujących całokształt okoliczności sprawy przywołany wyżej art. 88 ustawy nie uprawniał organu do wymierzenia kary, a tym samym wydana decyzja była co najmniej przedwczesna. Braków tych i uchybień nie dostrzegł rozpoznający odwołanie B.G. organ II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło bowiem wprawdzie decyzję pierwszoinstancyjną jednakowoż wyłącznie z uwagi na brak uzasadnienia przez organ ten przyczyn podwyższenia opłaty o 100%. Jednocześnie jednak Kolegium w uzasadnieniu podjętej decyzji wskazało, że cyt. "wymierzenie kary było w niniejszej sprawie zasadne". Jako "dowód" na swoją tezę Kolegium podało, że [...] w [...] r. zostały poddane cięciom zleconym firmie A, stosownie zaś do protokołu z dnia [...] drzewa nie wykazują oznak żywotności. W odczuciu Kolegium cyt. "w związku z powyższym istnieje związek przyczynowy pomiędzy przycięciem konarów drzew a ich brakiem żywotności stwierdzonym podczas wizji". Zdaniem Sądu bez poczynienia jednak jakichkolwiek ustaleń, a takowe z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej nie wynikają, twierdzenie powyższe uznać należy za nieuprawnione. Analogicznie bowiem jak organ I instancji, także i Kolegium nie podjęło żadnych prób zbadania czy wykonane zabiegi istotnie z punktu widzenia dendrologii dokonane były niewłaściwie, i czy to właśnie wskutek niewłaściwej techniki ich wykonania [...] w trakcie wizji nie wykazywały żywotności. Notabene właśnie te przytoczone wyżej twierdzenia Kolegium zawarte w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, nie zaś jej osnowa, stały się, jak wynika ze skargi, przyczyną jej wniesienia pomimo kasacyjnego rozstrzygnięcia. W konsekwencji zarówno decyzję organu II instancji jak też decyzję pierwszoinstancyjną należy uznać za wydane bez należytego zbadania okoliczności sprawy, naruszające tym samym wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego i prawa materialnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na podjęte przez orzekające w sprawie organy rozstrzygnięcia. W ramach ponownie prowadzonego postępowania koniecznym będzie zatem jednoznaczne i nie pozostawiające wątpliwości, wyjaśnienie charakteru, sposobu wykonania i bezpośrednich skutków wykonania cięć pielęgnacyjnych i redukcji koron [...], a następnie, stosownie do dokonanych ustaleń, wydanie właściwego, należycie umotywowanego rozstrzygnięcia, w postaci bądź to wymierzenia kary administracyjnej bądź też umorzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu rzetelne wyjaśnienie charakteru zabiegów pielęgnacyjnych, ich ocena i ocena wpływu ich wykonania na obecny stan drzew niewątpliwie wymagać będzie wiedzy o charakterze specjalistycznym, zwłaszcza, że jak wynika z akt sprawy, zabiegi wykonane zostały przez profesjonalną firmę a ewentualne błędy w sztuce nie zostały w żaden sposób wykazane. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), ujmując w zasądzonej kwocie uiszczony wpis – 200,00 zł t.j. w wysokości ustalonej na podstawie § 2 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.), wynagrodzenie pełnomocnika – [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł.