II SA/Gl 191/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody [...] kwotę [...] zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik inwestora Spółki z o.o. [...] w M. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w B. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji określonej we wniosku jako "Dobudowa serwisu przy istniejącym salonie samochodowym oraz przebudowa istniejącego budynku" w M. [...] na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. Starosta B. na dodatkowy wniosek inwestora zawiesił prowadzone postępowanie z uwagi na konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia [...]r. Zastępca Wójta Gminy J. poinformował jednak inwestora, iż teren inwestycji w całości objęty jest planem miejscowym. Zastępca Wójta wskazał też, że w sprawie warunków zabudowy toczyło się już w roku [...] z wniosku inwestora postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (decyzja pierwszoinstancyjna została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.) jednak z uwagi na zmianę przepisów obecnie na obszarach, na których obowiązuje plan decyzji takiej nie wydaje się. Z kolei SKO w B. odpowiadając na pytania Starosty B. pismem z dnia [...]r. wyjaśniło, że nie prowadzi postępowań wyjaśniających zgodność inwestycji z planem. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. [...] pozwolenia na dobudowę serwisu przy istniejącym salonie samochodowym oraz przebudowę istniejącego budynku obejmującą zmianę konstrukcji dachu, zmianę elewacji oraz adaptację pomieszczeń powarsztatowych wraz z przebudową dróg i parkingów wewnętrznych, odprowadzeniem wód deszczowych oraz instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodnokanalizacyjną, c.o. i wentylacyjną na działce [...]. Po rozpoznaniu odwołania L. i E. P. decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie dobudowanej hali serwisu wraz z instalacjami wewnętrznymi. W wyniku rozpoznania skargi L. i E. P. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję udzielającą pozwolenia na budowę wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 832/04 Sąd uchylił decyzje organu I i II instancji. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż organ II instancji nie sprecyzował swojego zdania co do zgodności inwestycji z planem, na mapie zawierającej projekt zagospodarowania działki nie zaznaczono granic strefy planu, nie rozważono też czy serwis nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta B. umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na dobudowę przedmiotowego serwisu oraz przebudowę istniejącego budynku z uwagi na zakończenie inwestycji i uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołała się [...] Sp. z o.o. podnosząc, że zakończono jedynie dobudowę serwisu. W części dotyczącej przebudowy istniejącego budynku prace nie są natomiast prowadzone, a tym samym w tej części postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie wnieśli także L. i E. P. kwestionując umorzenie postępowania w sprawie i domagając się rozpoznania sprawy w zgodzie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 9 lutego 2006 r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi temu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] pozwolenie na użytkowanie obejmowało jedynie dobudowaną halę serwisu, nie zaś przebudowę istniejącego budynku. W konsekwencji przedwczesnym było umorzenie postępowania obejmującego cały zakres wnioskowanych przez inwestora robót. Nadto nie została stosownie do uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach skorygowana dokumentacja budowlana. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta B. ponownie umorzył postępowanie jednak tym razem jedynie w sprawie pozwolenia na dobudowę serwisu wskazując jednocześnie w uzasadnieniu, iż tylko w tej części wniosku inwestora postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Na pozostałą część inwestycji postępowanie zostało natomiast odrębnie cyt. wznowione. Jednocześnie, wydanym tego samego dnia postanowieniem Starosta B. wezwał inwestora do przedłożenia, w terminie do [...]r., szeregu dokumentów, w tym projektu zagospodarowania dla niezrealizowanej części inwestycji i projektu budowlanego. W wyniku rozpoznania kolejnego odwołania L. i E. P. (odwołania tego brak w aktach sprawy) Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] ponownie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, tym razem z uwagi na nie objęcie nią całości wnioskowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego. Zdaniem Wojewody [...] organ I instancji winien bowiem jedną decyzją rozstrzygnąć zarówno wniosek inwestora o pozwolenie na dobudowę serwisu jak też na przebudowę istniejącego budynku. W ramach kolejny raz prowadzonego postępowania, wobec faktu nie przedłożenia przez inwestora dokumentacji, do przedłożenia której był wezwany postanowieniem z dnia [...]r., organ I instancji zwrócił się do [...] Sp. z o.o. o wyjaśnienie czy inwestor podtrzymuje czy też wycofuje wniosek o pozwolenie na budowę. Pismo to zostało doręczone inwestorowi w dniu [...]r., nie udzielił on jednak nań odpowiedzi. W konsekwencji, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta B. umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na dobudowę serwisu przy istniejącym salonie samochodowym wraz z instalacjami wewnętrznymi z uwagi na zrealizowanie inwestycji i uzyskanie pozwolenia na jej użytkowanie jeszcze przed wydaniem przez Sąd wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku z uwagi na nie przedłożenie przez inwestora, pomimo wezwania, niezbędnych dokumentów. Także i od tej decyzji odwołała się L. P. zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 104 i 105 k.p.a. jako pozostających w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy i sprawiających, iż decyzja nie czyni zadość wskazaniom zawartym w wyroku WSA z w Gliwicach z dnia 9 lutego 2006 r. Zdaniem strony w trakcie postępowania nie poczyniono bowiem nakazanych przez Sąd ustaleń i wskutek umorzenia postępowania nie rozpoznano sprawy co do meritum. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy, jako prawidłową, decyzję pierwszoinstancyjną wskazując w uzasadnieniu, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w przypadku robót zrealizowanych staje się bezprzedmiotowe. Wskazał nadto, iż organ I instancji nie mógł dokonać żądanych przez L. P. ustaleń albowiem inwestor nie przedstawił w tej mierze stosownych dokumentów. Pismem z dnia [...]r. L. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Wojewody [...], domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, a to art. 15, 77, 80 k.p.a., naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wykonanie wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 9 lutego 2006 r. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez nie rozpoznanie sprawy co do meritum. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż organ II instancji aprobując przeprowadzenie postępowania odrębnie w części dotyczącej obiektów już wybudowanych a odrębnie dla pozostałych, nie rozpoczętych robót budowlanych ujętych we wniosku rażąco naruszył, jej zdaniem, zasadę dwuinstancyjności. Twierdząc, iż inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie zrealizowanego obiektu pominął także fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. w B. postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną udzielającą tegoż pozwolenia. W konsekwencji organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął, za organem I instancji, że "postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu"- a tak nie jest jako, że przytoczony stan faktyczny pozostaje, zdaniem skarżącej, w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. a w szczególności z postanowieniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 832/04. Orzekające w sprawie organy nie poczyniły też żadnych ustaleń nakazanych przywołanym wyrokiem co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prawidłowości sporządzenia uaktualnionego projektu zagospodarowania terenu oraz ewentualnej uciążliwości wnioskowanej inwestycji. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi m.in. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a więc takie, które mieści się w katalogu przesłanek zawartych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Podkreślenia wymaga, iż stwierdzenie naruszenia prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie przywołanego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. II OSK 496/05, LEX nr 196700). Wskazać nadto trzeba, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, aczkolwiek z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Wskazać bowiem należy, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli strona bez swojej winy nie brała w nim udziału. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu (prawa zagwarantowanego w art. 10 § 1 k.p.a.) należy zatem m.in. rozumieć przypadki, gdy stronie, w sprawie w której występuje wielość stron, nie doręczono wydanej przez organ administracji publicznej decyzji. Oznacza to bowiem pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji - por. A. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 651-652. W konsekwencji ustalenie przez sąd administracyjny, iż w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 4 k.p.a., która w razie jej podniesienia stanowiłaby podstawę do wznowienia przez organ administracji publicznej zakończonego decyzją administracyjną postępowania administracyjnego powoduje, iż sąd ten obowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji niezależnie od merytorycznej oceny przedłożonego rozstrzygnięcia. Wskazania wymaga zatem, iż wydana przez Wojewodę [...] a podlegająca ocenie w trakcie obecnego postępowania sądowo-administracyjnego decyzja z dnia [...]r. nie została doręczona inwestorowi, Spółce z o.o. [...], pomimo że to właśnie jej wniosek podlegał w drodze decyzji tej załatwieniu. Fakt nie doręczenia decyzji inwestorowi w świetle przedłożonego Sądowi materiału dowodowego nie ulega wątpliwości. Decyzja w rozdzielniku w ogóle nie wymienia bowiem inwestora, brak też zwrotnego poświadczenia odbioru przez Spółkę przedmiotowego rozstrzygnięcia bądź innego dowodu na to, że decyzja została jej doręczona bądź ogłoszona. Wobec powyższego Sąd wezwał organ II instancji do oświadczenia czy decyzja została inwestorowi doręczona. Organ II instancji pisemnie nie odpowiedział na wezwanie jednakowoż w wyniku telefonicznych monitów dwukrotnie udzielono Sądowi informacji, iż doręczenie nie miało miejsca albowiem inwestor nie został wskazany w rozdzielniku decyzji (dowód: zawarte w aktach tut. Sądu notatki służbowe z dnia 6 i 13 października br.). Notabene nie wiadomo też czy inwestor w ogóle powiadomiony został o toczącym się postępowaniu drugoinstancyjnym. W aktach administracyjnych widnieje wprawdzie pismo organu I instancji informujące zgodnie z rozdzielnikiem m.in. inwestora o fakcie wniesienia przez L. P. odwołania jednakowoż potwierdzającego odbiór przesyłki zwrotnego potwierdzenia brak w przedłożonym materiale. W konsekwencji, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego z udziałem wszystkich uprawnionych stron. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżącej kwestionującej umorzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie dobudowanej części serwisu, które to postępowanie winno zostać, zdaniem skarżącej zakończone rozpoznaniem wniosku inwestora co do meritum (wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że pomimo, iż skarga odnosi się, jak stwierdza skarżąca, do całości zaskarżonej decyzji to jednak w uzasadnieniu jej zarzuty dotyczą wyłącznie części umarzającej postępowanie). Sąd wskazuje bowiem skarżącej, iż niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w odniesieniu do zrealizowanej już inwestycji. Pozwolenie na budowę warunkuje bowiem rozpoczęcie robot budowlanych, a tym samym może zostać udzielone jedynie w okresie przed rozpoczęciem inwestycji - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1998 r., IV SA 1750/96, LEX nr 43777; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 1999 r., IV SA 675/97, LEX nr 47191. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź o odmowie jego udzielenia w sytuacji gdy inwestycja została już choćby w części zrealizowana rażąco naruszałoby zatem art. 28 § 1 ustawy Prawo budowlane nie dopuszczający udzielenia pozwolenia w stosunku do robót już prowadzonych bądź zakończonych. W konsekwencji jedynym prawidłowym w takiej sytuacji załatwieniem wniosku inwestora jest umorzenie postępowania w sprawie w trybie art. 105 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Kwestia natomiast legalności obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, które to pozwolenie zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego wykracza poza zakres niniejszej sprawy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.