II SA/Gl 197/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T.Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) wstrzymał samowolnie prowadzone przez T. Z. roboty budowlane polegające na rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczo-garażowego położonego na parceli nr [...] w P.. Postanowieniem tym organ nadzoru budowlanego nałożył także na inwestora obowiązek przedłożenia: zaświadczenia Burmistrza Miasta P. o zgodności realizowanych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz opiniami, pozwoleniami i uzgodnieniami oraz innymi wymaganymi dokumentami, a także oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po stwierdzeniu wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków PINB postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł, którą nakazał uiścić T. Z. w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia. W podstawie prawnej tego postanowienia wskazał przepisy art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej zwanej P.b.). W uzasadnieniu tego wskazał, że wysokość tej opłaty ustalona została w oparciu o art. 59 f ust. 1 P.b. z tym, iż stosownie do art. 49 ust. 2 tej ustawy podlegała ona piedziesięciokrotnemu podwyższeniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. Z. wskazał, że przedstawił organowi I instancji wszystkie dokumenty oraz oświadczenia sąsiadów wskazujące, iż budynek ten wznieśli jego dziadkowie w latach [...] tych. W budynku tym naprawił on tylko dach oraz dokonał jego rozbudowy jedynie o [...] m ² powierzchni użytkowej. W związku z tym w jego ocenie brak było podstaw do wymierzenia mu tak wysokiej opłaty legalizacyjnej, albowiem nie wybudował on przedmiotowego budynku. W piśmie z dnia [...] r. wnoszący zażalenie wskazał dodatkowo, że wykorzystał istniejące fundamenty budynku do pod wykonanie ściany rozbudowywanego obiektu. Do pisma tego dołączył oświadczenia 3 sąsiadów oraz dokumentację zdjęciową. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) utrzymane zostało w mocy postanowienie PINB. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji na wstępie stwierdził, że rozpatrując zażalenie na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie mógł wyjść poza przedmiot zaskarżenia i kontrolował jedynie fragment postępowania, w którym zapadło zaskarżone postanowienie. Następnie wskazał, że postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną i jego wykonanie stanowią warunek konieczny do zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, a organy nadzoru budowlanego nie maja wpływu na wielkość tej opłaty, gdyż sposób jej naliczania wynika z mocy samego prawa. W ocenie [...]WINB opłata ustalona zaskarżonym postanowieniem wyliczona została zgodnie z przepisami według wzoru 50 x (s) x (k) x (w) i zgodnie z art. 49 ust. 2 P.b. została pięćdziesięciokrotnie podwyższona. Zdaniem [...]WINB rozbudowany obiekt został prawidłowo zaliczony do kategorii III obiektów budowlanych. Określone zaś w załączniku do ustawy współczynniki kategorii tego obiektu (k) oraz jego wielkości (w) wyniosły 1,0. Zgodnie zaś z art. 59 f ust. 2 P.b. stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. W konsekwencji ustalono tę opłatę w wysokości [...] zł ([...] zł x 1 x 1). Prawidłowo także obowiązek uiszczenia tej opłaty został nałożony na T. Z., który był inwestorem oraz właścicielem przedmiotowego obiektu. W podsumowaniu [...]WINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie mogą przymusić inwestora do uiszczenia przedmiotowej opłaty, jednak konsekwencją nie wywiązania się z tego obowiązku stanowi likwidacja samowoli przez orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. Z., reprezentowany przez adwokata M. S. ( S.), domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz umorzenia postępowania przed organem I instancji, ewentualnie uchylenie w całości obu tych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Domagał się także zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego oraz wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił naruszenie zaskarżonym postanowieniem art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela i w konsekwencji wydanie orzeczenia nakładającego na skarżącego opłatę legalizacyjna w wysokości [...] zł. W jego ocenie w sprawie doszło także do naruszenia prawa materialnego, a to art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f P.b. przez błędne ich zastosowanie prowadzące do uznania wystąpienia w sprawie przesłanek do ustalenia opłaty w wysokości [...] zł, podczas gdy nakłady, jakie zostały poniesione w toku realizacji przedmiotowej inwestycji były wielokrotnie mniejsze od tej opłaty. Dodał, że przedmiotowa inwestycja uzyskała pełną aprobatę lokalnej opinii społecznej, a zrealizowane roboty związane z modernizacją istniejącego budynku miały charakter jego przebudowy a nie rozbudowy. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący w pierwszym rzędzie podkreślił, że wykonane przez niego roboty nieprawidłowo zostały potraktowane jako rozbudowa istniejącego obiektu o [...] cm, podczas gdy faktycznie przebudował on ten obiekt nie zmieniając jego rozmiarów. Przebudowa ta mieścił się bowiem w granicach fundamentów wykonanych w ubiegłym wieku, a jedynie jedna ściana boczna wymagała gruntownego remontu z uwagi na jej zniszczenie i konieczność jej wzmocnienia nową ścianą i odnową zadaszenia. PINB wziął pod uwagę natomiast jedynie wyłącznie zmodernizowaną ścianę i niesłusznie ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Organy pominęły jednocześnie słuszny i obiektywny interes skarżącego w wykonaniu przedmiotowej inwestycji, nie wzięły też pod uwagę interesu społecznego, a tymczasem sąsiedzi w sposób kategoryczny wypowiedzieli się w kwestii zrealizowanej inwestycji uznając, że przebudowa ta była właściwa, bowiem uchroniła od zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego. Dalej skarżący posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny przeprowadził obszerny wywód dotyczący realizacji w postępowaniu administracyjnym wskazanej w art. 7 k.p.a. zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej i powiązania tej zasady z zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W podsumowaniu uzasadnienia stwierdził zaś, że konsekwencja błędnych ustaleń organów obu instancji było ustalenie opłaty w oparciu o art. 49 i 59 f P.b., gdy tymczasem zrealizował on przebudowę budynku gospodarczo-grażowego, w przypadku której nie pobiera się opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy w udzielonej odpowiedzi na skargę podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Postanowieniem z dnia 25 marca 2012 r., II SA/Gl 197/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd z urzędu zbadał w pierwszym rzędzie prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego stwierdzając, że zaskarżone postanowienie ich nie narusza. Wskazać tutaj trzeba, że warunkiem wszczęcie postępowania wpadkowego, w którego ramach ustalona zostaje wysokość opłaty legalizacyjnej jest zaistnienie dwóch przesłanek:, a to przesądzenia faktu samowoli budowlanej i pozytywnej akceptacji przez organ przedłożonej przez stronę dokumentacji projektowo - powykonawczej. Obie te przesłanki wystąpiły w kontrolowanym postępowaniu. Stosownie do art. 49 ust. 1 P.b. po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zrealizowanej samowolnie budowy organ I instancji zbadał bowiem jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także jego kompletność oraz sporządzenie go przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Po przeprowadzeniu tego badania prawidłowo następnie ustalił w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Dodać trzeba, że przepisy P.b. nie przewidują możliwości odstąpienia od określenia tej opłaty, czy jej miarkowania. Z urzędu Sąd skontrolował także prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów dotyczących kar, o jakich mowa w art. 59 f ust. 1 P.b., do których odpowiedniego stosowania odsyła art. 49 ust. 2 tej ustawy. W toku tej kontroli skład orzekający nie dopatrzył się naruszeń tych przepisów prawa. Prawidłowo w szczególności rozbudowany i przebudowany obiekt budowlany został zakwalifikowany do kat. III "innych niewielkich budynków, jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk" oraz przypisano mu współczynnik kategorii obiektu (k) 1,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) 1, 0. Zastrzeżeń nie może budzić także prawidłowość wyliczenia wysokości tej opłaty. Odnosząc się do zarzutu zasadności nałożenia przedmiotowej opłaty wskazać trzeba, że w świetle art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2 zwolnił inwestorów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę m.in. wolno stojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do[...] m². W tym przypadku na inwestora nałożony został jednak obowiązek zgłoszenia tej budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.). Wskazane przepisy nie mogły znaleźć zastosowania w kontrolowanym postępowaniu, bowiem z akt sprawy, w tym z przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczo-garażowego wraz z inwentaryzacją powykonawczą wynika, że stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego budynek gospodarczo-garażowy ma powierzchnię zabudowy wynoszącą [...] m². W konsekwencji w sprawie nie mógł zatem znaleźć również zastosowania przepis art. 49b ust. 5 pkt 2 P.b. przewidujący wysokość opłaty legalizacyjnej ustalanej w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Za chybiony uznać należy także zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 49 w zw. z art. 59f P.b. poprzez jego zastosowanie do robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczo-grażowego. Wskazać trzeba, że ustawodawca w art. 3 P.b. zdefiniował różne rodzaje robót budowlanych, w tym takie pojęcia jak rozbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego, przy czym rozbudowę zaliczył do budowy ( art. 3 pkt 6 ), a przebudowę do innych robót budowlanych ( art. 3 pkt 7). Jednocześnie zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość szerokość bądź liczba kondygnacji(...). Zgromadzone w sprawie dowody, w tym dowód z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. oraz ustalenia zawarte w projekcie budowlanym z [...] r. wskazują zaś, że w toku prowadzonych robót budowlanych wykonana została nowa równoległa do istniejącej ława fundamentowa od strony zachodniej i północnej oraz częściowo od południowej i posadowiono na niej ściany budynku. Nie można zatem poddawać w wątpliwość, że zrealizowane roboty budowlane spowodowały zwiększenie powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku, a w konsekwencji także zwiększenie jego kubatury. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania twierdzeń, że zrealizowane roboty sprowadzały się tylko do przebudowy czy remontu istniejącego budynku, a nie do jego rozbudowy. Na marginesie wskazać należy, że kwestia ta nie była podnoszona przez skarżącego w toczącym się od [...] r. postępowaniu administracyjnym, a podniesiona została dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego. Niezasadny był również zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania w toku załatwiania sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Powołana zasada ma bowiem zastosowanie w odniesieniu do orzeczeń podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a zatem tam gdzie przepis prawa materialnego upoważnia w sposób wyraźny organ administracji do działania na zasadzie uznania przyznając mu możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Analiza treści art. 49 ust. 2 i ust. 3 P.b. regulujących tryb ustalania opłat legalizacyjnych nie daje żadnych podstaw do poddawania w wątpliwość, że postanowienia wydawane w trybie tych przepisów mają charakter związany i nie pozostawiają organom tzw. luzu decyzyjnego pozwalającego na załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego czy słusznego interesu obywateli ( por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2011 r. , II SA/Po 326/11 < w: LEX nr 1153086> oraz WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., VII SA/Wa 1244/11 ). Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.