II SA/Gl 1978/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego "A" sp. z o.o. dnia 12 czerwca 2013 r. wystąpiło do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą na terenie działek [...] obręb [...] M. oraz [...],[...],[...] obręb [...] Z. w rejonie ul. [...] i [...] w Z. Warunki realizacji przedsięwzięcia zostały ustalone decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nr [...]. W trakcie postępowania wyjaśniającego do organu wpłynęło pismo I. i J. B. oraz M. B., zam. w Z. przy ul. [...] zawierające zastrzeżenia dotyczące przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego. Dotyczyły one między innymi wysokości projektowanego budynku oraz wzrostu uciążliwości dla otoczenia (ruch samochodowy, hałas), które będą skutkiem realizacji przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. zobowiązał inwestora do dostarczenia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu budowlanego. Jednocześnie pismem z dnia 17 lipca 2013 r. projektant inwestycji złożył wyjaśnienia do zastrzeżeń podniesionych przez p. B. W dniu 14 sierpnia 2013 r. inwestor przedłożył uzupełnione projekty, do przygotowania których został zobowiązany postanowieniem z dnia [...] r. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zapewnieniu możliwości wypowiedzenia się w sprawie stronom, Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą. Uznał, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami decyzji z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy oraz, że projekt spełnia wymagania przewidziane prawem budowlanym oraz przepisami odrębnymi. Od decyzji odwołał się J. B. (w dalszej części uzasadnienia nazywany również "skarżącym") reprezentowany przez adwokata L. U. Zarzucił on organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 5 i 36 ust. 1 prawa budowlanego poprzez nieokreślenie w sposób właściwy warunków realizacji inwestycji, w szczególności w zakresie przeciwdziałania emisji hałasu na etapie realizacji inwestycji, w czasie jego eksploatacji (zwłaszcza parkingu 19 stanowiskowego). Wskazał również na wzrost emisji hałasu w związku z nasileniem ruchu samochodowego (po zrealizowaniu przedsięwzięcia). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Rozpatrując odwołanie uznał, że zostało ono złożone przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Odwołał się tu do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Pod pojęciem obszaru oddziaływania wspomniany akt (art. 3 pkt 20) rozumie zaś "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu" Organ drugiej instancji uznał, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Dotyczy to zwłaszcza okoliczności, iż znajduje się po drugiej stronie ul. [...]. Wskazał, iż hałas przenikający do środowiska dla takiej drogi został określony na 70 decybeli zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zatem wzrost poziomu natężenia dźwięku związany z realizacją przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia wskazanych norm. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. B. reprezentowany przez adwokata L. U. Wniósł on o: - uchylenie decyzji organu II instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, - zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych, - wstrzymanie wykonalności zaskarżpnej decyzji. Zarzucił Wojewodzie [...]: - naruszenie art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez brak identyfikacji wszystkich przepisów odrębnych, pozwalających określić zasięg oddziaływania budynku, - naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę przyznania skarżącemu statusu strony w toczącym się postępowaniu, - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit e ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę bez zapewnienia odpowiedniej ochrony przed hałasem i wibracjami, - naruszenie art. 34 ust. 6 pkt 1 lit b pr bud w związku z § 7 ust. 1 oraz § 11 ust. 2 pkt 11 b i c rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 ze zm.) poprzez sporządzenie opisu technicznego projektu bez szczegółowego określenia zanieczyszczeń powietrza i hałasu, - naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez zaprojektowanie budynku w sposób niezapewniający ochrony powietrza i przed hałasem, - naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie zacienienia budynku skarżącego, - naruszenie 140 k.c., - naruszenie art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż określone tam wielkości dopuszczalnego poziomu hałasu mogą obowiązywać na działce [...], - naruszenie art. 7, 77 i 85 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a.") poprzez zaniechanie oględzin nieruchomości, i brak sporządzenia wnioskowanej opinii biegłego, - naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez niewskazanie wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) poprzez nie określenie w decyzji o warunkach zabudowy zasad zagospodarowania terenu, zwłaszcza w zakresie interesów osób trzecich, - błędne ustalenie, że projektowany obiekt budowlany nie oddziaływuje negatywnie na nieruchomość skarżącego, Skarga zawiera również wywód mający wykazać, iż skarżącemu przysługuje status strony w toczącym się postępowaniu. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swą dotychczasową argumentację. Wyjaśnił, że zacienienie, które może zostać spowodowane poprzez realizację przedsięwzięcia może dotyczyć jedynie niezabudowanej części nieruchomości skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, iż podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji w analizowanej sprawie było kwestionowanie u skarżącego statusu strony, konieczne jest w pierwszym rzędzie dokonanie oceny postępowania Wojewody [...] w tym zakresie. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu definiuje zaś art. 3 pkt 20 ustawy, jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Za stronę postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę może zostać uznany tylko właściciel (użytkownik wieczysty lub zarządca) nieruchomości, która znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Obszar ten to strefa w otoczeniu obiektu budowlanego, która musi być każdorazowo wyznaczana przez organ administracji architektoniczno budowlanej przy uwzględnieniu indywidualnych cech tego obiektu, przeznaczenia, sposobu zagospodarowania terenu oraz nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Należy zgodzić się z tezą wyroku NSA z dnia 14 marca 2013 r. (II OSK 2182/11 wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl), iż "jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych". Przy czym nie jest tak, że obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane to teren, w którym można odczuć uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu mają interes prawny i są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2013 r. IV SA/Po 1092/12 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc podmiot, aby zostać uznany za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, musi wskazać konkretny przepis prawny przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 r. VII SA/Wa 1045/12- wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie mogą być to tzw. immisje pośrednie z nieruchomości inwestora. Przekroczenie nawet dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać co najwyżej powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, ale nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2012 r. sygn. VII SA/Wa 608/12- wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż skarżący nie wskazał okoliczności uzasadniających uznanie go za stronę toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Jego nieruchomość nie graniczy z nieruchomością, na której ma być realizowane przedsięwzięcie. Dzieli je droga – posiadająca status drogi publicznej. Argumenty związane z nasileniem ruchu drogowego, wzrostem z tego powodu hałasu i zanieczyszczeń powietrza nie mogą być tu skutecznie podniesione. Przedmiotem postępowania jest wydanie pozwolenia na budowę konkretnego obiektu a wspomniane oddziaływania mogą (choć wcale nie muszą) być powodowane przez pojazdy przejeżdżające drogą publiczną i dojeżdżające do wybudowanego obiektu. Podnoszony przez skarżącego argument możliwości zacienienia jego nieruchomości również nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyznanie mu statusu strony. Jak wskazał organ II instancji zjawisko takie może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do części niezabudowanej nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się wreszcie możliwości naruszenia art. 140 k.c. Skarżący po zrealizowaniu inwestycji będzie mógł dalej swobodnie wykonywać swoje prawo własności. Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji zasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu i jego rozstrzygnięcie w tym zakresie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.