II SA/Gl 198/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi L.D. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał L.D. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie pomieszczenia dla gołębi w istniejącym budynku gospodarczym usytuowanym na posesji przy ulicy [...] (działka nr 1 obręb [...] S.) w bezpośrednim sąsiedztwie z posesją przy ulicy [...] w S. (działka nr 2 obręb [...] S.) do jego pierwotnej funkcji - pomieszczenia gospodarczego. Zobowiązany nie złożył odwołania od tej decyzji, wskutek czego decyzja stała się ostateczna. Upomnieniem nr [...] z dnia 12 września 2017 r. doręczonym w dniu 13 września 2017 r. L.D. został wezwany do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia. W dniu [...] r. wystawiony został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. tytuł wykonawczy nr [...], który doręczony został zobowiązanemu w dniu 24 października 2017 r., a w dniu 27 listopada 2017 r. postanowieniem nr [...] organ nałożył na L.D. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000,00 zł., informując o jej uiszczeniu do dnia 1 kwietnia 2018 r. i wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym do dnia 1 kwietnia 2018 r. W wyniku złożonego zażalenia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, postanowieniem z dnia [...]r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na błędne wystawienie tytułu wykonawczego. Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uzupełnił postępowanie, wystawił w dniu [...]r. nowy tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono zobowiązanemu, a następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 121 § 2 i § 4, art. 22 , art. 64a § 1 i art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U z 2017r., poz. 1201 ze zm.) ponownie nałożył na L.D. grzywnę w wysokości 10.000 zł, informując o jej uiszczeniu do dnia 1 września 2018 r. i wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym do dnia 1 września 2018 r. W uzasadnieniu organ przywołał decyzję nakładającą obowiązek - przywrócenia pomieszczenia dla gołębi do funkcji pierwotnej - pomieszczenia gospodarczego, stwierdzając brak wykonania nałożonego obowiązku. Następnie stwierdził, że w przypadku uchylania się od wykonania obowiązku, wierzyciel, zgodnie z dyspozycją art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, w tym m.in. grzywny w celu przymuszenia. Dokonując wyboru środka kierowano się zasadami postępowania egzekucyjnego, a przede wszystkim zasadą wyrażoną w art. 7 § 1 i § 2 cytowanej ustawy. Podkreślono, iż jest to środek względniejszy dla zobowiązanego, gdyż wykonanie zastępcze pociąga za sobą nieodwracalne skutki natury finansowej, podczas gdy przy grzywnie - stanowiącej formę nacisku, mającą skłonić zobowiązanego, pod groźbą dolegliwości finansowej, do wykonania nałożonego obowiązku, możliwe jest jej umorzenie w razie wykonania obowiązku. Organ wyjaśnił, że wysokość grzywny ustalona została w oparciu o przepis art. 121 § 2 i § 4 ustawy. Grzywna wymierzona została w górnej granicy ustawowej z uwagi na zakres egzekwowanego obowiązku z jednoczesnym uwzględnieniem skuteczności postępowania egzekucyjnego. W dniu 12 września 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego próbował przeprowadzić kontrolę wykonania nałożonego obowiązku, ale właściciel nie udostępnił posesji dla dokonania oględzin. Stwierdził do protokołu, że "gołębie na posesji nr [...] przy ulicy [...] w S. ". Na potwierdzenie braku realizacji obowiązku załączono do dokumentacji zdjęcia gołębi. W dniu 20 września 2018 r. wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia, który został doręczony zobowiązanemu. W dniu 6 grudnia 2018 r. wpłynęło do organu pismo zobowiązanego z dnia 4 grudnia 2018 r, nazwane odwołaniem, w którym wniósł o "zlikwidowanie kary, która została nałożona na moją osobę w związku z niewywiązania się o likwidacji gołębi". Skarżący podkreślił w nim, że jest osobą starszą, schorowaną a gołębie są jego pasją od 50 lat i nikomu to dotąd nie przeszkadzało, tylko sąsiadowi, który nawet strzelał do gołębi. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 125 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odmówił umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu przypomniał, że doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie pomieszczenia dla gołębi do jego pierwotnej funkcji - pomieszczenia gospodarczego wynika z decyzji nr [...] z dnia [...] r. Pomimo upomnienia, wystawienia tytułu wykonawczego a następnie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku, gołębnik nie został zlikwidowany, co oznacza, że pomieszczenia w budynku nie zostały przywrócone do stanu poprzedniego. Według art. 125 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do umorzenia nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia dochodzi wówczas gdy obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany. Ustawodawca nie przewidział innej podstawy do zwolnienia zobowiązanego z powinności uiszczenia nałożonej grzywny. Możliwość umorzenia grzywny nie może i nie powinna być łączona z jakimikolwiek innymi przyczynami. Wobec braku wykonania nałożonego obowiązku, brak jest podstaw do umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. L.D. złożył zażalenie, w którym powtórzył argumentacje już prezentowaną. Podniósł, że kocha ptaki i zwierzęta i za to został ukarany postępowaniem karnym, na które nie zasługuje. Podkreślił, iż jest 85- letnim emerytem i chce spokoju. W jego ocenie sprawa jest stronnicza, gdyż nie jest hodowcą lecz pasjonatem, a sąsiedzi zaczepiają go bez powodu w wulgarny sposób. Wnosząc o uwzględnienie prośby, wskazał, iż nie można zabrać mu środków do życia, a od siedmiu lat jest wdowcem i sam utrzymuje dom. Dodaje, że żyjąc w wolnym kraju powinien mieć spokój. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, to wierzyciel zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W niniejszym przypadku wierzycielem, a zarazem organem egzekucyjnym jest powiatowy organ nadzoru budowlanego. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest obowiązek o charakterze niepieniężnym polegający na powinności przywrócenia pomieszczenia dla gołębi w istniejącym budynku gospodarczym do pierwotnej funkcji - tj. pomieszczenia gospodarczego. Obowiązek ten nałożony został decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]r. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych - tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ podkreślił, że zobowiązany może z łatwością uwolnić się od uciążliwości związanych z grzywną, wykonując nałożony obowiązek. Dodał, że na podstawie art. 125 § 1 cytowanej ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożona, a nieuiszczona grzywna albo jej część podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego, zaś na podstawie art. 126 tej ustawy na wniosek zobowiązanego uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł L.D., wnosząc o uchylenie kary jako niesłusznie nałożonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Podniósł, iż nowy sąsiad zamierzając budować garaż w granicy, stwierdził, iż przeszkadzają mu gołębie. Dodał, że ma 85 lat i jest po pięciu operacjach. Odpowiadając na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie, w całej rozciągłości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie mogą przy tym być brane po uwagę żadne inne okoliczności czy zasady. Dokonując oceny zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, jak również poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nie naruszają obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Poza sporem pozostaje fakt, iż decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał L.D. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie pomieszczenia dla gołębi w istniejącym budynku gospodarczym usytuowanym na posesji przy ulicy [...] (działka nr 1 obręb [...] S.) w bezpośrednim sąsiedztwie z posesją przy ulicy [...] w S. (działka nr 2 obręb [...] S.) do jego pierwotnej funkcji – tj. pomieszczenia gospodarczego. Faktem pozostaje, że obecnie skarżący zgodził się z tą decyzją i nałożonym na niego obowiązkiem, gdyż nie złożył odwołania od tej decyzji. Wskutek tego decyzja stała się ostateczna. W związku z powyższym, skoro wymienioną decyzją na skarżącego nałożony został określony obowiązek - a mianowicie doprowadzenie do pierwotnej funkcji budynku gospodarczego obecnego pomieszczenia dla gołębi, to skarżący winien ten obowiązek wykonać. Skoro zaś skarżący uchyla się od wykonania obowiązku to wierzyciel, w tym przypadku jest to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., winien był podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania tego obowiązku (art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji -t.jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 1438). Zgodnie z art. 7 §1 i §2 tej ustawy organ egzekucyjny (w tym przypadku także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.) stosuje środku egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a przy tym są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszym przypadku wobec niewykonania nałożonego wymienioną decyzją obowiązku powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. zdecydował o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. Także to postanowienie nie zostało przez skarżącego zaskarżone, a wobec braku uiszczenia grzywny organ wystawił kolejny tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] r. Dopiero wówczas skarżący złożył w dniu 4 grudnia 2018 r. pismo nazwane "odwołaniem", w którym zwrócił się o likwidacje nałożonej kary. Wyjaśnić trzeba, że nałożona grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru represyjnego, nie jest karą. Zgodnie z art. 119 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowi ona środek egzekucyjny służący przymuszeniu osoby zobowiązanej do spełnienia obowiązku. Stąd, jeśli obowiązek zostanie spełniony, to taka nałożona grzywna, która nie została zapłacona, podlega umorzeniu (bo spełniła swoją wymuszającą funkcję) – art. 125 ustawy. Zgodnie jednak z regulacją zawartą w tym przepisie w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zatem podstawową i pierwotną kwestią pozostaje wykonanie nałożonego obowiązku. Jednak przeprowadzone oględziny wykazały, że nałożony obowiązek nie został przez skarżącego wykonany, co zresztą przyznał On sam w swoim piśmie. W rozpatrywanej sprawie wykonaniem nałożonego obowiązku będzie przywrócenie obecnemu pomieszczeniu dla gołębi przeznaczenia o charakteru obiektu gospodarczego. Na tym etapie postępowania organy prowadzące egzekucję nie mogą wnikać czy nałożenia takiego obowiązku na skarżącego było zasadne i legalne - zgodne z przepisami prawa, a nawet zasadami dobrosąsiedzkimi czy zasadami współżycia społecznego. Ich obowiązkiem pozostaje jedynie ocena wykonania obowiązku, bądź stwierdzenie braku jego wykonania. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 września 2018r. sygn. akt II OSK 1661/18, II OSK 1162/18 czy II OSK 1663/18 "...do umorzenia nieuiszczonej bądź nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia dochodzi wówczas, gdy określony obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany. Ustawodawca nie przewidział innej podstawy do zwolnienia zobowiązanego z powinności uiszczenia grzywny w celu przymuszenia. Oznacza to, że możliwość umorzenia grzywny w celu przymuszenia nie powinna być łączona z jakimikolwiek innymi przyczynami niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym". Tak więc podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące jego wieku, sytuacji zdrowotnej czy finansowej, a także traktowanie posiadanych gołębi jako pasji i hobby nie mogły wpłynąć na zmianę stanowiska w sprawie. Skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja zobowiązująca skarżącego do przywrócenia pomieszczenia dla gołębi w istniejącym budynku gospodarczym do poprzedniego stanu użytkowania, czyli funkcji gospodarczej, to dopiero wykonanie tego obowiązku może doprowadzić do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Prawidłowo więc organ odwoławczy podkreślił, że grzywna zostanie umorzona na wniosek zobowiązanego, ale dopiero po wykonaniu nałożonego obowiązku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.