II SA/Gl 20/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. P. i W. P. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w M. przy ul. [...]. Rada Gminy Mierzęcice działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła w dniu 9 czerwca 2006 r. uchwałę Nr XLI/271/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru Mierzęcice-Centrum. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 84, poz. 2381 z dnia 20 lipca 2006 r. Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. J. P. i W. P., domagając się uchylenia ustaleń planu miejscowego uchwalonego powyższą uchwałą dla nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym 1, położonej w Mierzęcicach przy ul. [...]. Wskazali, że jako właściciele przedmiotowej nieruchomości w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wnieśli uwagę do tego projektu. Postulowali o przekształcenie działki nr 1 z rolniczej (R) na działkę RM. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy Mierzęcice poinformował ich, że uwaga ta została uwzględniona. Jednakże w momencie wystąpienia o pozwolenie na budowę okazało się, że w rzeczywistości uwaga nie została uwzględniona, a działka w obowiązującym planie miejscowym położona jest na terenach rolniczych z zakazem zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy potwierdził wskazywane przez skarżących okoliczności faktyczne. W szczególności przyznał, że uwaga skarżących w zakresie zmiany projektowanego przeznaczenia ich działki została uwzględniona na etapie rozpatrywania uwag do projektu planu. Jednocześnie organ stwierdził, że zmiana planu w tym zakresie nie przyniosłaby rezultatów oczekiwanych przez skarżących, gdyż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice wyznaczona jest strefa uciążliwości akustycznej drogi ekspresowej S1, która wynosi 250 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Nieruchomości znajdujące się w tej strefie przeznaczone są na działalność produkcyjną i usługową. Działka skarżących znajduje się częściowo w tej strefie. Organ wyraził też stanowisko, że zasadnym byłoby uchylenie w miejscowym planie przeznaczenia dla przedmiotowej działki, gdyż takie rozwiązanie spowodowałoby, iż działka ta w całości znajdowałaby się poza obszarem miejscowego planu i skarżący mogliby uzyskać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu realizacji swoich planów inwestycyjnych. Na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. skarżący podtrzymali wnioski i wywody skargi. Z kolei Wójt Gminy podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, wyjaśnił, że nieuwzględnienie uwagi skarżących w planie miejscowym było wynikiem przeoczenia firmy opracowującej plan. Wskazał też, że na odcinku działki skarżących droga S1 przebiega w zagłębieniu (ok. 15 m poniżej terenu) i dlatego nie występuje tu zagrożenie akustyczne związane z funkcjonowaniem drogi. Strony wskazały ponadto na rysunku planu dokładne położenie przedmiotowej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.). Z treści skargi jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała w zakresie rozstrzygnięć planu, ale wyłącznie ta jego część, która dotyczy działki nr 1. Wyłącznie w odniesieniu do tak określonej części ustaleń planu zostały skierowane zarzuty, jak i wywiedzione wymagane treścią art. 101 u.s.g. okoliczności naruszenia interesu prawnego skarżących. Przedmiotem zaskarżenia nie jest więc cała uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz wyłącznie jej część, w stosunku do której skarżący w oparciu o wymieniony przepis wywodzą zarzuty wskazując na naruszenie swojego interesu prawnego. Objęcie kontrolą pozostałych postanowień planu stanowiłoby przekroczenie granic zaskarżenia i w efekcie naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08). Stwierdzić przyjdzie, że dopuszczalne jest zaskarżenie uchwały w przedmiocie planu miejscowego jedynie w części, co wynika również z treści art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 147 § 1 p.p.s.a., które to przepisy przewidują, że skutkiem sprzeczności z prawem lub naruszenia prawa może być stwierdzenie nieważności uchwały w części. Z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby miało ono charakter istotnego uchybienia – w przeciwieństwie do naruszenia procedury planistycznej. Zarzut skarżących należy zakwalifikować pod pojęcie istotnego naruszenia procedury planistycznej. Jak wskazuje się w literaturze, tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Kolejne etapy tych czynności określa u.p.z.p. w art. 14 ust. 1, art. 17 i art. 20 ust. 1 (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 6 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 263 i nast.). Jednym z tych etapów jest rozpatrzenie uwag przez wójta (art. 17 pkt 12 ustawy) oraz wprowadzenie zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia tych uwag (art. 17 pkt 13 ustawy). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że doszło do rozpatrzenia uwagi skarżących. Jednakże bezspornym jest również i to, że w wyniku pozytywnego rozpatrzenia tej uwagi nie zostały wprowadzone odpowiednie zmiany do projektu planu. Taka sytuacja wyczerpuje w ocenie Sądu znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i jednocześnie narusza interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 u.s.g., co skutkuje nieważnością kontrolowanej uchwały w tej części. Uwzględniając zatem z tych powodów skargę, Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie, pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o rozprawie (art. 210 § 1 p.p.s.a.). Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 20 lipca 2006 r. i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. OPS 1/00 (ONSA z 2000 r., Nr 4, poz. 134), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania. Zaskarżony akt utraci jednak moc w części określonej niniejszym wyrokiem z chwilą uprawomocnienia się tego wyroku. Wskazać też należy, że w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, organ winien podjąć działania zmierzające do doprowadzenia do zgodności planu z przepisami prawa, bądź to poprzez doprowadzenie do uchwalenia planu dla przedmiotowej nieruchomości przy odpowiednim zastosowaniu przepisu art. 28 ust. 2 u.p.z.p., bądź też poprzez doprowadzenie do zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, w wyniku której nie będzie tą uchwałą objęta przedmiotowa działka.