II SA/Gl 200/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Powiatu Gliwickiego z dnia 7 lipca 2011 r. nr X/63/2011 w przedmiocie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 1 ust 1 i § 2 ust 2. W dniu 7 lipca 2011 r. Rada Powiatu Gliwickiego podjęła uchwałę nr X/63/2011 w sprawie: wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu Gliwickiego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U 2001, Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) na wniosek Zarządu Powiatu Gliwickiego. Została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego 2011, Nr 180, 3382. Pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł skargę na ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 1 ust. 1 i § 2 ust. 2. Formułując zarzuty wobec zaskarżonych postanowień uchwały wskazał: 1/ podjęcie uchwały w części objętej § 1 ust. 1 z naruszeniem przepisu art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908) poprzez ustanowienie, że stawki opłat dotyczą zajęcia pasa drogowego w celu: prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w sytuacji, podczas gdy takie zapisy uchwały stanowią niedopuszczalne powtórzenie zapisu ustawowego i wykraczają poza wyraźną kompetencję rady powiatu, która nie została upoważniona do ustalenia, czego dotyczą opłaty za zajęcie pasa drogowego, a w tym do przedmiotowego ograniczania zakresu ustawy poprzez pominięcie reklam, a jedynie do ustalenia wysokości ich stawki; 2/ podjęcie uchwały w części objętej § 2 ust. 2 z naruszeniem przepisu art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 137 w zw. z § 143 ww. Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ustanowienie, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień, podczas gdy taki zapis uchwały stanowi niedopuszczalne powtórzenie treści ustawy i wykracza poza wyraźną kompetencję rady powiatu, która nie została upoważniona do ustalenia sposobu obliczania opłat, a jedynie ustalenia wysokości ich stawki. W uzasadnieniu skarżący Prokurator podniósł m.in., iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych uzyskał kompetencję do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, przy czym przepis ten określa maksymalny pułap poszczególnych opłat. Samorządowy prawodawca zobowiązany jest działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, powiększane w drodze wykładni rozszerzającej, ani też wyprowadzane w drodze analogii (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Wa 2737/11). W przedmiocie granic kompetencji organu samorządowego wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Kr 749/00 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 maja 1993 r., sygn. III SA 2017/92. Orzeczenia te potwierdzają regułę, że "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97 do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały zaliczył naruszenie przepisów, które wyznaczają kompetencje do podejmowania uchwał. Radzie powiatu wolno zatem poruszać się wyłącznie w granicach ściśle, literalnie interpretowanej delegacji ustawowej, pod rygorem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego tego organu na podstawie art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Umocowaniem prawnym powiatowego prawodawstwa jest w szczególności przepis art. 94 Konstytucji RP i art. 12 pkt 7, art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Tworzenie prawa miejscowego musi przy tym odbywać się zgodnie z formalnymi regułami techniki prawodawczej, wynikającymi z Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Tak określone ustrojowe uregulowania prawne rangi konstytucyjnej, ustawowej i rozporządzenia pozwalają, zdaniem skarżącego Prokuratora, na stwierdzenie, że Rada Powiatu Gliwickiego w uchwale z dnia 7 lipca 2011 r. wyraźnie przekroczyła swoje kompetencje, a to w zakresie postanowień zawartych w § 1 ust. 1 i § 2 ust. 2, które pozostają w kolizji z art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, udzielającym organowi delegacji tylko w zakresie ustalenia wysokości stawek opłat. Przepis ten w żadnym razie nie upoważnia rady gminy do ustalania, czego dotyczą opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposobu obliczania opłaty, o której mowa i wprowadzania definicji, jak należy rozumieć określony w ustawie stan faktyczny (zajmowanie pasa drogi przez okres krótszy niż 24 godziny). W § 1 ust. 1 uchwały organ powtórzył przepis art. 40 ust. 2 ustawy drogowej, w którym zapisano, czego dotyczy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego określone w art. 40 ust. 1, przy czym w pkt 3 pominął zupełnie reklamy, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy, a zatem bezprawnie ograniczył zakres przedmiotowy ustawy. Wspomniany natomiast sposób ustalania opłaty został uregulowany wprost w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa przez 1 dzień. Regulowanie zaś w akcie prawa miejscowego materii już rozstrzygniętej w ustawie jest całkowicie zbędne i stanowi niepożądany pozór prawotwórstwa. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały brak jest merytorycznego uzasadnienia do przenoszenia do jej treści wprost przepisów ustawy drogowej, które miałoby prowadzić do dopuszczalnego - na zasadach wyjątku - uczynienia aktu bardziej czytelnym i zrozumiałym. W odpowiedzi na skargę Starosta Gliwicki wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż zaskarżona uchwała w § 1 nie powtarza uregulowania zawartego w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, gdyż ten przepis ustawy nie reguluje kwestii opłat, lecz określa przypadki, w których wydaje się decyzje o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Z dalszej treści art. 40 ustawy wynika, że z zajęciem pasa drogowego wiążą się opłaty, ustalane i pobierane przez właściwy zarząd drogi, według stawek wynikających z przepisów, wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego. Dlatego § 1 uchwały nie jest powtórzeniem przepisu ustawy, lecz stanowi nawiązanie do art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, mające na celu uczynienie uchwały bardziej czytelną i zrozumiałą, przez odniesienie poszczególnych rodzajów opłat i ich wysokości, do przypadków, w których ustawa przewiduje wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, z którym wiąże się pobieranie opłat. W praktyce zaś sądów administracyjnych, uznaje się za dopuszczalne nie tylko nawiązanie do regulacji przyjętych w ustawie, ale również przytoczenie regulacji ustawowych. Przewidziany w uchwale zakres uregulowań odpowiada upoważnieniu zawartemu w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Wszystkie wymagania wynikające z tego przepisu zostały uwzględnione przy ustalaniu wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego. Stawki opłat zostały ustalone w granicach upoważnienia i w odniesieniu do każdego rodzaju spraw, w których wydaje się zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w tym również w przypadku umieszczania w pasie drogowym reklam. Brak zaś słowa: "reklam" w § 1 ust. 1 pkt. 3 uchwały jest oczywistą omyłką, gdyż treść § 4 ust. 2 świadczy o tym, że wolą Rady było ustalenie opłat za zajęcie pasa drogowego na reklamy, a nie ich pominięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że w części objętej skargą jest ona istotnie, jak wskazuje skarżący Prokurator, dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego choć nie wszystkie argumenty sformułowane w skardze skład orzekający podziela. Wskazać w tym miejscu należy, iż wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały skarżący formułuje zarzut naruszenia art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez wskazanie, że stawki opłat dotyczą zajęcia pasa drogowego w celu: prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Takie postanowienia uchwały stanowią zdaniem skarżącego niedopuszczalne powtórzenie zapisu ustawowego i wykraczają poza wyraźną kompetencję rady powiatu, która nie została upoważniona do ustalenia, czego dotyczą opłaty za zajęcie pasa drogowego, a w tym do przedmiotowego ograniczania zakresu ustawy poprzez pominięcie reklam, a jedynie do ustalenia wysokości ich stawki. Podkreślenia zatem w tym miejscu wymaga, że zdaniem składu orzekającego zakaz dokonywania w akcie prawa miejscowego powtórzeń treści ustawy nie ma charakteru bezwzględnego. Choć bowiem co do zasady przepisy prawa miejscowego nie powinny powielać regulacji zawartych w innych obowiązujących powszechnie aktach normatywnych: ustawach i rozporządzeniach to jednak zacytowanie jakiegoś fragmentu, bez którego uchwała byłaby nieczytelna bądź dla adresata niezrozumiała, może być w konkretnej sytuacji celowe lub wręcz niezbędne. Nadto, jak podnosi się niekiedy w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1524/12) powołane przez skarżącego przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Jak podkreślono w przywołanym wyroku "Nawet zatem ewentualne naruszenie określonych w tym rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź części. Fakt taki może stanowić co najwyżej podstawę uznania, że doszło do naruszenia prawa (zasad techniki prawodawczej), ale nie w stopniu istotnym, skoro brak potrzeby powtarzania w akcie prawa miejscowego sformułowań zawartych w akcie rangi ustawowej. W takim przypadku sprzeczność z zasadami techniki prawodawczej bez naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, nakazywałaby uznać, że naruszenie to miałoby charakter nieistotny – por. też wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 197/14. W odniesieniu do § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały w ogóle jednak mówić nie można o powtórzeniu tekstu ustawy. Zakaz dokonywania powtórzeń nie oznacza bowiem niedopuszczalności prostego przeniesienia słów, którymi posłużono się w ustawie (w takim rozumieniu już choćby każdy tytuł uchwały, poprzez użycie słów zamieszczonych w delegacji stanowiłby "powtórzenie"). Chodzi bowiem o niedopuszczalność, bez niezbędnej potrzeby, dublowania regulacji prawnej, powtórnego uregulowania uchwałą tego co już jest uregulowane w drodze ustawowej po to by uniknąć interpretacyjnych rozbieżności. W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały powtórzenia w tym rozumieniu w istocie nie ma, albowiem słusznie w odpowiedzi na skargę Starosta wskazuje, że art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych traktuje o sytuacjach, w których wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego podczas gdy zakwestionowane postanowienie uchwały wskazuje w jakich przypadkach uiszczona winna być opłata. Nadto całkowicie nieczytelnym byłoby podanie w uchwale wyłącznie kwot opłat bez jakiegokolwiek wskazania za pomocą słownego komentarza czego opłaty te dotyczą bądź to w drodze odesłania do konkretnego przepisu bądź wskazania okoliczności, z uwagi na które adresat ma uiszczać opłaty. Wobec powyższego trudno też uznać, że wskazanie, iż stawki opłat odnoszą się do konkretnych okoliczności wykraczają poza delegację ustawową. Podstawę do stwierdzenia nieważności inkryminowanego paragrafu zaskarżonej uchwały ewidentnie stanowi natomiast naruszenie art. 94 Konstytucji RP, stosownie do którego regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, w żadnym wypadku nie mogą zatem regulacji tych modyfikować. Pominięcie zaś w § 1 ust. 1 uchwały wskazania, iż określone opłaty odnoszą się także do umieszczenia w pasie drogowym reklamy ewidentnie modyfikuje w tej mierze regulację ustawową (art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Powoduje nadto wewnętrzną sprzeczność pomiędzy niewskazującym reklam § 1 ust. 1 a § 4 ust. 2 w zgodzie z ustawą przewidującym opłaty za umieszczenie reklam w pasie drogowym (bez znaczenia pozostaje argument, iż Rada uchybienia tego dopuściła się przez pomyłkę). Trafnie skarżący Prokurator zarzucił nadto, iż ustanowienie w § 2 ust. 2, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień, ewidentnie wykracza poza wyraźną kompetencję rady powiatu, która nie została upoważniona do ustalenia sposobu obliczania opłat, a jedynie ustalenia wysokości ich stawki. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 7 i 94 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. W konsekwencji powyższych uwag Sąd uwzględnił skargę i w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.