II SA/Gl 2004/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D.K.- B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalania nieruchomości oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku właścicieli gospodarstw rolnych (rolników indywidualnych) oraz Agencji Nieruchomości Rolnych Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] roku wszczął postępowanie scaleniowe gruntów obrębu ewidencyjnego N., gmina L. o powierzchni [...] ha. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , organ ten następnie zatwierdził projekt scalenia gruntów obrębu N., gmina L. o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzja ta została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] roku oraz wywieszona do publicznego wglądu na tablicy ogłoszeń w Niegowonicach w okresie od [...] roku. Odwołania od tej decyzji w ustawowym terminie wnieśli L. K. i S. W., D. K.–B., A.G. zastępowany przez R.G. oraz A.Z.. Odwołujący się domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia kwestionując m.in. prawidłowość przeprowadzonego postępowania w zakresie zmian granic ich nieruchomości, wadliwego ukształtowania struktury obszarowej ich gospodarstw rolnych stanowiącego zaprzeczenie ustawowego celu postępowania scaleniowego. Aktualna skarżąca D. K. B. zarzuciła, podobnie jak inni odwołujący się, naruszenie decyzją Starosty [...] art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 1749 ze zm.). Naruszenia te jej zdaniem spowodowane zostały pozbawieniem jej prawa własności działki nr [...] , braku wyznaczenia granicy działki nr [...] oraz ustalenia granicy stanowiącej własność jej męża działki nr [...] wzdłuż skarpy biegnącej przy ul. [...] na wysokości ok. 2 m. Organ II instancji w trakcie postępowania odwoławczego przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron wnoszących odwołanie, pełnomocników Starosty [...] oraz projektanta scalenia, w trakcie którego ten ostatni odniósł się szczegółowo do zastrzeżeń podnoszonych przez wnoszących odwołania. Z przebiegu tej rozprawy organ zdał szczegółową relację w uzasadnieniu swojej decyzji omawiając m.in. udział w tej rozprawie D. K.-B. oraz zgłaszane przez nią zastrzeżenia do przebiegu postępowania scaleniowego dotyczącego jej nieruchomości oraz nieruchomości, które należały do jej zmarłego męża i weszły w skład spadku, do którego jest ona powołana wraz dwoma synami. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt scalenia SKO w C. szczegółowo opisało przebieg postępowania scaleniowego stwierdzając, że w jego ocenie zaskarżona decyzja Starosty [...] została podjęta po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy postępowania i zgodnie z trybem wskazanym w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów. Wskazało, że zwykle w trakcie postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty między jego uczestnikami i w związku z tym w przypadku, gdy zrealizowane zostaną cele scalenia wskazane w art. 1 ustawy decyzja zatwierdzającą projekt scalenia nie musi być zgodna z subiektywnym odczuciami właścicieli konkretnych gospodarstw. Za poprawnością przeprowadzonego postępowania scaleniowego przemawia także w przekonaniu organu fakt, że na 1075 uczestników scalenia wniesiono tylko 4 odwołania. Kolegium nie dopatrzyło się także aby uchybienia formalne, na które zwróciła uwagę D. K. - B. w złożonym po rozprawie administracyjnej piśmie z dnia [...] r. miały istotny wpływ na wydane orzeczenie. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji SKO w C. szczegółowo zanalizowało zarzuty podnoszone przez odwołujących się uznając je za niezasadne. W szczególności z przedłożonej przez Starostę dokumentacji wynikało, że wszyscy uczestnicy scalenia, który wnieśli odwołania (poza przypadkiem działek będących we współwłasności małżonków Z.) otrzymali działki o większej powierzchni oraz o wyższej wartości szacunkowej, aczkolwiek wartość tę jako mieszczącą się w przedziale 3% (co miało miejsce we wszystkich przypadkach wniesionych odwołań) należało uznać ją za równą wartości szacunkowej poprzednio posiadanych gruntów. W kwestii zarzutów podniesionych przez D.K. –B. SKO zauważyło, że zarówno ona jak i jej maż zgodzili się na posiedzeniu komisji scaleniowej na przyjęcie proponowanych ekwiwalentów w zamian za przejęte działki. W przypadku działki nr [...] , którą wnosząca odwołanie chciała zachować i przekazać dzieciom pod zabudowę projektant scalenia stwierdził, że była ona położona wśród działek należących do różnych właścicieli i nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi. Natomiast w zamian za tę działkę oraz działkę nr [...] otrzymała ona jako ekwiwalent działkę nr [...] graniczącą z działką nr [...] , którą otrzymał jej mąż H. B.. Projektant scalenia stwierdził też, że działka nr [...] nie była przeznaczona w planie miejscowym pod zabudowę. Dodał, że nie ma możliwości przyznania wnoszącej odwołalnie starej działki nr [...] bowiem inni właściciele przyjęli projekt scalenia bez zastrzeżeń, a ponadto nie było możliwości wyznaczenia drogi dojazdowej do tej działki. Odnośnie rozgraniczenia zabudowanej działki nr [...] z sąsiednią działką nr [...] wnosząca odwołanie wyjaśniła, że rozgraniczenie to zostało przeprowadzone na wniosek sąsiada. Projektant scalenia przyznał zaś, że w trakcie prac rozgraniczeniowych między tymi działkami nie doszło do zastabilizowania jednego punktu granicznego z uwagi na materiał budowlany złożony na działce sąsiada. D. K.- B. zarzuciła także, że przydzielona jej jako ekwiwalent działka nr 6639 stanowi nieużytek, bowiem nie był to grunt użytkowany rolniczo od wielu lat. Projektant scalenia w związku z tym stwierdził, że działka ta została wydzielona na wniosek odwołującej się jako ekwiwalent za działki nr [...] . Zdaniem D. K.- B. nie był to jednak jej wniosek lecz wybór mniejszego zła, dodała też, że w zamian za działkę nr [...] chciała dostać działkę położoną w sąsiedztwie gruntu jej brata przy ul. [...] Według projektanta scalenia nie było to jednak możliwe z uwagi na brak zgody właściciela tej działki, który wcześniej przyjął projekt scalenia bez zastrzeżeń. W kwestii dodatkowych zastrzeżeń zgłoszonych przez aktualną skarżącą w piśmie z dnia [...] r. organ stwierdził, że w przypadku stanowiącej las działki nr [...] (aktualnie działka nr [...] ) to zostały tylko odtworzone jej granice według danych ewidencyjnych. Powierzchnia tej działki uległa niewielkiej zmianie z uwagi na zmianę przebiegi drogi. W odniesieniu do działki nr [...] ekwiwalent za nią (działka nr [...] ) został wydzielony w miejscu posiadania z tym, że wyprostowano granice tej działki i zaprojektowano przy niej drogę. Działka ta sąsiaduje z działką H.K. brata skarżącej. Z kolei działka nr [...] nie posiadała dostępu do drogi, a ekwiwalent za nią stanowi działka nr [...] o wyrównanym kształcie i zaprojektowano przy niej drogę dojazdową. Wreszcie za działkę nr [...] wydzielono ekwiwalent w rejonie posiadania (działka nr 8125), przy czym wyprostowani jej granice od strony zachodniej co spowodowało wzrost jej powierzchni z [...] ha do [...] ha. Odpowiadając na zastrzeżenia aktualnej skarżącej dotyczące działek należących do zmarłego H. B. organ za projektantem scalenia stwierdził, że w przypadku działki nr [...] , której granica biegnie po skarpie wzdłuż ul. [...] (aktualnie oznaczonej numerem [...] ) pozostała w dotychczasowych granicach ewidencyjnych i jest przeznaczona pod zabudowę. Ekwiwalent za tę działkę zgodnie z życzeniem właściciela został wydzielony w jej dotychczasowych granicach. Zgodę na przesunięcie granicy w głąb tej działki, jak wyjaśnił projektant, udzielić musiałaby gmina L. właścicielka sąsiedniej działki drogowej na co nie wyraziła ona zgody. Ponadto przesunięcie tej granicy zmniejszyło by powierzchnię oraz wartość tej działki budowlanej. Co się tyczy zaś działek nr [...] to stanowiły one ekwiwalent za działkę nr [...] , która miała nieregularne granice oraz była pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Druga z tych działek graniczy także bezpośrednio z działką odwołującej się nr [...] . Skargę na tę decyzję wniosła D. K.-B. zarzucając jej wydanie z naruszeniem ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji SKO w C. w części dotyczącej gruntów stanowiących własność jej i jej zmarłego męża H. B.a oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając te żądania skarżąca podała, że zaskarżona decyzja narusza zasady i cele ustawy scaleniowej, bowiem powinna ona stworzyć korzystniejsze warunki gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw oraz dostosowanie granic nieruchomości m.in. do dróg i ukształtowania terenu. Organ przeprowadzając scalenie zobowiązany jest zaś do wyboru optymalnego rozwiązania przy uwzględnieniu słusznych interesów i wniosków wszystkich jego uczestników. Zasady te w przypadku jej nieruchomości zostały zdaniem skarżącej naruszone. W jej przekonaniu świadczą o tym okoliczności podnoszone przez nią w odwołaniu, a to: nieprzeprowadzenie rozgraniczenia jej zabudowanej działki nr [...] z działką nr [...] , pozbawienie jej odziedziczonych po rodzicach działek nr [...] i przyznanie jej w zamian za to stanowiącą nieużytek działkę nr [...] . D. K.-B. zarzuciła też przesunięcie granicy jej działki nr [...] (aktualnie nr [...] ), która w nowych granicach obejmuje stok [...] (dosł. położona jest na stoku tej góry) i jpodzielona została wysokimi miedzami co powoduje konieczność jej uprawy tarasowej, ponadto przesunięto granice jej działki leśnej nr [...] (obecnie [...] ) mimo, że obszary leśne nie były objęte scaleniem. Skarżąca zgłosiła również zastrzeżenia do postępowania scaleniowego dotyczącego gruntów należących do jej zmarłego męża. W szczególności powtórzyła zarzut przebiegu granicy działki nr [...] ( po scaleniu [...] ) po skarpie obsuwającej się na ul. [...] co powoduje, że celowe byłoby przesunięcie jej granic o [...] m od ulicy i wykonanie na niej stosownych nasadzeń. Działka nr [...] została zabrana, a przyznana w zamian za to działka nr 6380 granicząca z inną działką męża nr [...] wymaga wyrównania i na jej terenie znajdują się skałki. Wreszcie działka nr [...] stanowiła teren uprawny a otrzymane za nią działki nr [...] porosłe są lasem i samosiejkami oraz podzielone wysokimi miedzami i obsuwającą się skarpą. Skarżąca dodała też, że objęcie przyznanych działek nie będzie możliwe bowiem ich granice zostały oznaczone tyczkami zamiast kamieniami granicznymi w wielu miejscach zostały one już usunięte bądź zniszczone. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Kolegium szczegółowo zreferowało dotychczasowy przebieg postępowania. Odnosząc się do zarzutów skarżącej stwierdziło, że podnosi ona te same argumenty co w odwołaniu oraz zgłaszane w toku rozprawy administracyjnej i piśmie z dnia z dnia [...] roku. Odnosząc się do podniesionego w skardze dodatkowego zarzutu dotyczącego nieskutecznego oznaczenia granic nowo wydzielonych działek Kolegium stwierdziło, że ewentualne usunięcie lub zniszczenie punktów granicznych wydzielonych ekwiwalentów nie ma wpływu na ocenę poprawności decyzji scaleniowej. W piśmie procesowym z dnia [...] r., które zostało sporządzone i wpłynęło do Sądu już po zamknięciu rozprawy, skarżąca podtrzymała argumentację skargi. W piśmie tym D. K.-B. zamieściła dwie tabele zawierające dane dotyczące posiadanych przez nią i jej zmarłego męża H. B. gruntów przed i po scaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie narusza prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd może dokonywać jedynie kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych oraz nie może rozstrzygać spraw za organy administracji publicznej. Przystępując do szczegółowych rozważań prawnych w pierwszym rzędzie zgodzić się należy ze skarżącą, że w świetle art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów postępowanie zakończone decyzją zatwierdzającą projekt scalenia uznać można "za poprawne wówczas, gdy jego celem, a w konsekwencji także i skutkiem była poprawa warunków gospodarowania". Zgodnie z tym przepisem celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Podkreślenia jednak wymaga, że w razie niezgodności ocen dotyczących uwzględnienia interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia organ orzekający winien zbadać sytuację i argumenty stron, a w razie uznania, że cel ustawy, wbrew stanowisku uczestników scalenia został osiągnięty winien umotywować to stanowisko. Z obowiązku tego zdaniem Sądu Starosta [...] oraz SKO w C. wywiązały się w sposób należyty. Odpowiadając na zarzut skarżącej, że w przeprowadzanym postepowaniu scaleniowym w stosunku do gruntów należących do niej oraz do jej zmarłego męża nie zostały osiągnięte cele wskazane w powołanym art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazać wpierw należy na pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 8 listopada 2005 roku, II OSK 123/05, (LEX nr 196671), który skład orzekający podziela w całej rozciągłości. Zgodnie z tym poglądem "scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny przy opracowywaniu projektu, którego organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy". Rację należy też przyznać SKO w C., że w przypadku, gdy zrealizowane zostaną cele scalenia wskazane w art. 1 ustawy decyzja zatwierdzającą projekt scalenia nie musi być zgodna z subiektywnym odczuciami właścicieli konkretnych gospodarstw. Skarżąca stawiając zarzuty, że w stosunku do działek jej i jej męża nie zostały spełnione wynikające z ustawy cele scalenia nie bierze pod uwagę, że wszystkie wydzielone dla niej i jej męża w ramach ekwiwalentów działki uzyskały dostęp do drogi publicznej oraz poprawiony został ich kształt. Okoliczność zaś, że część przydzielonych jej gruntów była podzielona wysokimi miedzami wynika z oczywistego faktu, że nowe działki zostały utworzone z kilku wcześniej istniejących działek. Oczywistą jest także okoliczność istnienia na jednej z działek otrzymanych przez jej męża skałek jurajskich skoro wieś N. leży na skraju [...] . Dodać należy, że w kontrolowanym postępowaniu scaleniowym udział wzięło 1075 uczestników, a projekt scalenia bez zastrzeżeń przyjęły 892 osoby, zastrzeżenia zaś wniosło tylko 27 osób (pozostali uczestnicy scalenia nie stawili się na okazanie projektu scalenia). Część osób, które wniosły zastrzeżenia do projektu po zapoznaniu się z wyjaśnieniami projektanta scalenia cofnęło zgłoszone zastrzeżenia na posiedzeniu Komisji. Zauważyć trzeba, że skarżąca oraz jej mąż H. B. znaleźli się w grupie uczestników wnoszących zastrzeżenie do przedstawionego projektu scalenia. Projektant scalenia uwzględnił w związku z tym część złożonych przez nich zastrzeżeń i przeprojektował wydzielone ekwiwalenty. Po zapoznaniu się z tymi propozycjami zarówno D. K.-B., jak i jej mąż H. B. na posiedzeniu Komisji w dniu [...] roku przyjęli bez zastrzeżeń przedmiotowy projekt co potwierdzili swoimi podpisami. D. K.-B. zaakceptowała w szczególności zaproponowany i okazany jej ekwiwalent za działkę nr [...] w postaci działki [...] . Z kolei H. B. w dniu [...] roku zgłosił życzenie aby za działkę nr [...] (przeznaczoną pod zabudowę, której granica biegnie skarpą graniczącą z ul. [...] ) otrzymał ekwiwalent w miejscu posiadania co zostało spełnione. Także zastrzeżenia zgłoszone przez niego do ekwiwalentu za działkę nr [...] zostały rozpatrzone na posiedzeniu Komisji w dniu [...] r. i po wniesieniu korekty do projektu scalenia zaakceptował ten projekt bez zastrzeżeń. Podzielić należy także pogląd SKO, że postępowania toczącego się w przedmiotowej sprawie przed organem i instancji pozostawało w zgodzie z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zaskarżoną decyzją SKO rozstrzygnęło też wszystkie odwołania wniesione od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. wychodząc z zasadnego założenia, że decyzja starosty zatwierdzająca projekt scalenia obejmuje cały obszar scalenia i reguluje sytuację wszystkich jego uczestników. W tego rodzaju sprawie organy mają zatem do czynienia z jedną sprawą administracyjną i w związku z tym niedopuszczalne byłoby wydanie przez SKO odrębnych decyzji dotyczących zakończonego postępowania scaleniowego w stosunku do poszczególnych jego uczestników. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku ustalenia granicy między działką skarżącej oznaczonej nr [...] a działką sąsiada oznaczoną nr [...] stwierdzić trzeba, że postępowanie scaleniowe ma określony cel i tylko spełnieniu tego celu winno ono służyć. W szczególności postępowanie scaleniowe w żadnej mierze nie powinno zastępować innych postępowań, a w szczególności postępowania rozgraniczeniowego mającego na celu ustalenie przebiegu wcześniej istniejącej granicy między sąsiadującymi ze sobą działkami. Wprawdzie zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, jednak nie oznacza to obowiązku ustalenia przebiegu granic działek, które pozostawionych w posiadaniu uczestników scalenia Odtworzenie przebiegu granicy między działkami poprzednio posiadanymi przez uczestników scalenia nie znajduje, bowiem uzasadnienia w art. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów ( tak: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Gl 557/09 (dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie co prawda z art. 35 ust. 1 tej ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne organowi prowadzącemu postępowanie scaleniowe nakazano rozstrzyganie spraw spornych związanych z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości z odpowiednim stosowaniem przepisów o rozgraniczaniu nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika jednak, że przebieg granicy miedzy działkami nr [...] był sporny, bądź, że przed wszczęciem postępowania scaleniowego toczyło się postępowanie o rozgraniczenie obu działek. W tym miejscu wskazać wreszcie przyjdzie, że w ramach postępowania scaleniowego skarżąca w zamian za grunty składające się z 7 działek o powierzchni łącznej [...] ha otrzymała grunty o powierzchni [...] ha. Grunty te posiadały przed scaleniem wartość szacunkową [...] a wartość szacunkowa gruntów otrzymanych po scaleniu wyniosła [...] . W przypadku gruntów należących do męża skarżącej ich powierzchnia przed scaleniem wynosiła [...] ha, a po scaleniu [...] , a łączna ich wartość szacunkowa wynosiła przed scaleniem [...] , a po scaleniu [...] . W końcowej części rozważań wreszcie wskazać przyjdzie, że uwzględnienie wniesionej przez D.K. – B. skargi prowadziłoby do uchylenia w całości decyzji SKO w C. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] a nie tylko jak domagała się skarżąca domagała się uchylenia decyzji SKO w C. w części dotyczącej gruntów stanowiących własność jej i jej zmarłego męża H. B.. W tej kwestii podzielić bowiem należy pogląd WSA w Gliwicach zawarty w wyroku z dnia 16 października 2008 r., II SA/GL 513/08, (dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzja starosty zatwierdzająca projekt scalenia obejmuje cały obszar scalenia regulując sytuację wszystkich jego uczestników. W przypadku decyzji zatwierdzających projekt scalenia mamy zatem do czynienia z jedną sprawą administracyjną. Zmiana zawartych w takiej decyzji ustaleń w zakresie przydzielonych ekwiwalentów za grunty objęte scalaniem pociąga bowiem za sobą zmianę ustaleń dotyczących ekwiwalentów otrzymanych przez innych uczestników scalenia. Tym samym niedopuszczalne byłoby wydanie przez SKO w C. odrębnych decyzji finalizujących proces scalenia na rzecz jego poszczególnych jego uczestników. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.