II SA/Gl 202/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi "A" w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne za II kwartał 2018 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 1173 (tysiąc sto siedemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. – Państwowe Gospodarstwo Wodne (dalej – organ odwoławczy, Dyrektor RZGW) decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. nr GL.RUO.4701.15.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) w związku z art. 14 ust. 4 i art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm. - dalej u.p.w.), po rozpoznaniu odwołania Okręgu [...] w K. (dalej – Skarżący, [...]), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. – Państwowe Gospodarstwo Wodne – Wody Polskie (dalej – organ I instancji, Dyrektor ZZWP) z dnia 20 stycznia 2020 r. nr [...] określającą [...] – Okręg w K. w obrębie Koła nr [...] P., za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 6.393 zł. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Protokołem kontroli z dnia 24 stycznia 2019 r. nr [...] określono ilość pobranej wody w II kwartale 2018 r. Dokument ten został samodzielnie wypełniony oraz podpisanego przez przedstawiciela [...], a następnie został zatwierdzony podpisami obu stron biorących udział w czynności kontrolnej, tj. przedstawiciela organu I instancji oraz [...]. W dalszej kolejności "Informacją" z dnia 6 marca 2019 r. nr [...] kwartał/2018 organ I instancji ustalił [...] opłatę zmienną w wysokość 6.393 zł za II kwartał 2018 r. Została ona skierowana na adres: [...], Koło nr [...] P., ul. [...], [...] P. Pismem z dnia 10 czerwca 2019 r. Skarżący przesłał korektę wykazów zawierających informacje o ilości i jakości pobranej wody powierzchniowej za cztery kwartały 2018 r., co uzasadniono nieprawidłowym przeliczeniem jednostek (z dm3 na m3). W związku z tym wniesiono o zmianę protokołu z kontroli w celu zmiany wysokości naliczonej opłaty. Dyrektor ZZWP zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2019 r. poinformował Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia [...] - Koło nr [...[ P. wysokości opłaty zmiennej za II kwartał 2018 r. Wobec informacji udzielonej przez organ I instancji o trybie kwestionowania protokołu kontroli, [...] pismem z dnia 31 lipca 2019 r. złożył reklamację, oświadczając, iż w oparciu o art. 88 § 2 w związku z art. 84 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 z póżn. zm.) uchyla się od skutków prawnych oświadczeń zawartych w protokole kontroli nr [...] z dnia 24 stycznia 2019 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Dyrektor ZZWP decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. określił Skarżącemu opłatę zmienną w wysokości 6.393 zł za okres II kwartału 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że [...] korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Starosty T. z dnia 11 lipca 2016 r. nr [...] na pobór wód z cieku D. dla potrzeb zbiornika zlokalizowanego w K. (gmina Z.), co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest do ponoszenia opłaty z tego tytułu. Wyjaśniono ponadto, że w sprawie zaistniała przesłanka do wydania przedmiotowej decyzji, gdyż [...] nie uregulował należnej opłaty w terminie 14 dni liczonych od daty doręczenia "Informacji" o jej wysokości, który upłynął w dniu 11 kwietnia 2019 r. Wskazano, że wysokość opłaty zmiennej określono w oparciu o art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. b, § 5 ust. 3 pkt 1-2 lit. b oraz § 5 ust. 7 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 736 z późn. zm.). W rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym zaznaczono, że w toku postępowania administracyjnego [...] pismem z dnia 18 listopada 2019 r. poinformował, iż na zbiorniku K. zostały przeprowadzone czynności, które umożliwiają dokonywanie bieżących odczytów poziomu wody. Ustosunkowując się do tej kwestii Dyrektor ZZWP stwierdził, że prace te przyczynią się do ustalenia rzeczywistej ilości pobranej wody powierzchniowej, jednak dopiero od chwili ich zakończenia, tj. od IV kwartału 2019 r. W odwołaniu z dnia 7 lutego 2020 r. Skarżący zanegował decyzję organu I instancji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego: 1) art. 275 ust. 3 u.p.w. poprzez jego niezastosowanie, 2) art. 272 ust. 1 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Dyrektor RZGW nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie określania zmiennej opłaty za pobór wód. Następnie Dyrektor RZGW uznał, że organ I instancji miał pełne podstawy do wydania decyzji. Uzasadnił to tym, że [...] korzysta z usługi wodnej (pobór wód powierzchniowych) na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego dnia 11 lipca 2016 r. przez Starostę T. na pobór wód powierzchniowych, a ponadto Skarżący zatwierdził protokoły podczas kontroli gospodarowania wodami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 275 ust. 3 u.p.w. organ odwoławczy wskazał, że nie można uznać trafności żądania ustalania w sprawie wysokości opłaty zmiennej na podstawie wspomnianego przepisu, gdyż pobór związany jest z wykorzystywaniem zbiornika wodnego dla celów rekreacyjnego wędkowania. Wynika to z "Instrukcji gospodarowania wodą na zbiorniku wodnym w K.", jak również obowiązującego pozwolenia wodnego. Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że w jego ocenie, korespondencja docierała do adresata, o czym świadczą udzielane wyjaśnienia przez [...], a zatem nie przychylił się do twierdzenia o tym, że Skarżący nie otrzymywał pism w sprawie. W skardze z dnia 10 stycznia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, [...] zanegował decyzję organu II instancji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego: 1) art. 275 ust. 3 u.p.w. poprzez jego niezastosowanie, 2) art. 272 ust. 1 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wobec tych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Argumentując swoje stanowisko [...] wskazał, że staw, którego dotyczy opłata jest zarybiany na potrzeby chowu ryb, który stanowi element amatorskiego połowu ryb w formie rekreacyjnego wędkowania. Z tego też względu, w ocenie Skarżącego, dochodzi do powszechnego korzystania z wód, co wyłącza możliwość uznania, że [...] korzysta z usług wodnych. Niezależnie od tego podniesiono, że wysokość opłaty została ustalana w błędnej wysokości. Zdaniem [...], wynika to z nieuwzględnienia znacznie mniejszego poboru wód – od tego przyjętego przez organ – co jest związane z zasilaniem stawu wodą: z opadów atmosferycznych, zlewni własnej i minimalizacji strat z przesiąków. W skardze zwrócono także uwagę, że nieusprawiedliwionym jest twierdzenie o spóźnieniu reklamacji w sytuacji, gdy "Informacja o opłacie zmiennej" nie została skierowana na adres wskazany przez Skarżącego do korespondencji (pismo z dnia 17 grudnia 2018 r.). Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Sprawa dotyczy ustalenia opłaty zmiennej z tytułu poboru wód z cieku D. dla potrzeb zbiornika wodnego zlokalizowanego w K., Gmina Z. Pobór wód realizowany jest na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Skarżącemu decyzją Starosty T. z dnia 11 lipca 2016 r. Spór natomiast dotyczy wysokości wspomnianej opłaty. Skarżący neguje prawidłowość jej ustalenia powołując się na dwie kwestie. Po pierwsze wskazuje, że akwen zasilany przez ciek D. wykorzystywany jest do chowu ryb, a tym samym opłata winna być ustalona na podstawie art. 275 ust. 3 u.p.w. Po drugie – pobór wód jest znacznie niższy od tego przyjętego przez organ I instancji. Organy obu instancji prezentują stanowisko odmienne zaznaczając, że przeznaczenie zbiornika wodnego określone zostało w "Instrukcji gospodarowania wodą na zbiorniku wodnym w K.", jak również w wydanym dla Skarżącego pozwoleniu wodnoprawnym. W dokumentach tych przyjmuje się, że akwen wykorzystywany jest do rekreacyjnego wędkowania (nie wspomina się w nich o chowie ryb). Sama opłata – jak twierdzą organy - została określona na podstawie danych wynikających z protokołu kontroli. Natomiast "Informacja" o jej wysokości nie została zanegowana w trybie reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1 u.p.w. Ponieważ należność nie została uregulowana w terminie 14 dni od jej doręczenia [...]-u, zaistniała podstawa do wydania decyzji dla określenia wysokości opłaty zmiennej z tytułu poboru wód (art. 272 ust. 19 u.p.w.). Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać przyjdzie, że w myśl art. 272 ust. 1 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Opłata jest określana przez właściwy organ za poszczególne kwartalne okresy rozliczeniowe (art. 272 ust. 10 u.p.w.). Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalają Wody Polskie w formie informacji, którą przekazują podmiotom obowiązanym do jej ponoszenia, która zawiera jednocześnie wskazanie sposobu jej obliczenia (art. 272 ust. 17 u.p.w.). Zatem z doręczeniem tego dokumentu wiążą się dla korzystającego z usług istotne konsekwencje. Mianowicie konkretyzuje się jego obowiązek uiszczenia tej opłaty w terminie 14 dni (art. 272 ust. 18 u.p.w.). Ponadto z doręczeniem "informacji" i jednoczesnym zaniechaniem dopełnienia wspomnianego obowiązku wiąże się powinność organu do określenia wysokości opłaty w drodze decyzji (art. 272 ust. 19 u.p.w.). Od tej daty powstaje również prawo korzystającego z usług do złożenia w terminie 14 dni reklamacji, o której jest mowa w art. 273 ust. 1 u.p.w. Przyjąć należy, że jest to swoistego rodzaju instytucja, której celem jest weryfikacja prawidłowości wysokości naliczonej opłaty. Mając na uwadze doniosłość doręczenia "informacji" dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty wyjaśnić należy, czy w badanej sprawie doszło do skutecznego doręczenia owego dokumentu Skarżącemu. W tym zakresie należy przede wszystkim wskazać, że adresatem decyzji Starosty T. z dnia 11 lipca 2016 r. nie jest – jak twierdzi organ I instancji – Koło [...] nr [...] P. Jak bowiem wynika z analizy treści tego aktu, Prezes tego Koła występował w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w roli pełnomocnika Okręgu [...] w K. Zatem to [...] Okręg [...] jest podmiotem praw i obowiązków płynących z powyższego aktu. Konkluzja ta jest tym bardziej uzasadniona, że Koło, jako terenowa jednostka [...], w przeciwieństwie do Okręgu, nie posiada osobowości prawnej (§ 3 Statutu [...] – dostępny na stronie internetowej – www.[...].org.pl). Mając to na uwadze, stwierdzić należy, że wyekspediowanie "Informacji" na adres ul. [...] w P., który nie jest siedzibą Okręgu [...] w K., a ponadto oznaczenie odbiorcy jako "[...] Koło nr [...] P.", wyklucza skuteczność doręczenia przesyłki Niezależnie od powyższego podnieść należy, że w sprawie nie mogło dojść do skutecznego doręczenia przesyłki z uwagi na niedopełnienie warunków wynikających z art. 44 k.p.a. Domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w trybie art. 44 k.p.a. zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonym nim przesłanek. Po pierwsze, niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Po drugie, pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Po trzecie, upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2171/19, Lex nr 3044842). Analiza przesyłki zawierającej "Informację" wskazuje, że jest ona opatrzona w druk "Potwierdzenie odbioru". Sama koperta oprócz niezbędnych danych dla nadania korespondencji (wskazania adresata i nadawcy) zawiera adnotację: "Zwrot nie podjęto w terminie" z datą stempla pocztowego - 29 marca 2019 r. Oznacza to, że nie zawiera ona, jak również wspomniany druk "Potwierdzenie odbioru", wszystkich wymaganych prawem informacji. Otóż brak jest oznaczenia miejsca pozostawienia zawiadomienia o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, co wymagane jest na podstawie art. 44 § 2 k.p.a. Ponadto nie sporządzono zapisu o dacie pierwszego, jak i powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego nie można przyjąć, że doszło do skutecznego doręczenia "Informacji" Skarżącemu w warunkach art. 44 k.p.a. W tej sytuacji, wobec braku prawidłowego doręczenia Skarżącemu "Informacji" z dnia 6 marca 2019 r. nie powstał jego obowiązek do uiszczenia opłaty zmiennej za pobór wód, a w dalszej konsekwencji nie zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i § 4 oraz art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 1.173 zł. Stosownie do art. 206 p.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Ta regulacja stanowi zatem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Ustawodawca w art. 206 p.p.s.a. wskazał, że sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu całości kosztów postępowania w uzasadnionych przypadkach. Ocena, czy w konkretnej sprawie doszło do takiego uzasadnionego przypadku należy do sądu rozpatrującego indywidualną sprawę (zob. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OZ 1870/15). W tym przypadku Sąd orzekający stwierdza, że skarga wprawdzie została uwzględniona jednak zauważyć należy, iż organ w podobnym stanie faktycznym i prawnym wydał jeszcze jedną decyzję, która została również zaskarżona do tut. Sądu. Wniesione skargi są natomiast w zasadzie jednobrzmiącymi dokumentami, które nie zostały sporządzone przez radcę prawnego, gdyż przystąpił on do sprawy już w trakcie toczącego się postępowania sądowego. Z tych powodów, Sąd uznał za odpowiednie przyznanie stronie zwrotu połowy kosztów zastępstwa procesowego strony reprezentowanej przez wynoszących 1.800 zł zgodnie z § 2 pkt 4 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), czyli 900 zł. W kosztach postepowaniach uwzględniono również opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł.