II SA/Gl 207/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją, opartą na przepisie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) z dnia [...]r. nr [...] i [...]. Utrzymana w mocy decyzja dotyczyła budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem na ścieki zrealizowanego na działce położonej przy ul. [...] w M. Orzeczeniem tym PINB nałożył na E. i F. Z. obowiązek: – wykonania nowego zbiornika na ścieki w miejscu istniejącego, zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu o stanie technicznym, – usunięcia okapu połaci północno-zachodniej z działki sąsiedniej oraz wykonanie zabezpieczenia przeciwpożarowego na elewacji północno-zachodniej, na odcinku [...] cm i skierowania wód opadowych na działkę właściciela, – usunięcia okapu połaci południowo-wschodniej z działki sąsiedniej i wykonanie zabezpieczenia pożarowego na odcinku [...] cm oraz skierowanie wód opadowych na działkę właściciela. Jednocześnie organ wyznaczył inwestorom na wykonanie tych obowiązków termin 3 miesięcy liczony od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia PINB podał, że w sprawie przedmiotowej inwestycji zapadły w ostatnim czasie dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Pierwszym wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1368/02 uchylone zostały poprzednio zapadłe w sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji, zaś drugim wyrokiem z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1766/03 uchylone zostały decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej, którymi udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych obiektów. W dalszej części uzasadnienia PINB wskazał, że przeprowadzone przez niego oględziny wykazały zgodność zatwierdzonej dokumentacji powykonawczej dotyczącej zrealizowanego budynku ze stanem faktycznym. Wcześniej organ ustalił, że inwestor nie wykonał muru oddzielenia pożarowego, zmienił lokalizację oraz kształt zbiornika na ścieki, a także zmienił lokalizację budynku przesuwając go o [...] m w głąb działki naruszając przy tym granicę sąsiedniej nieruchomości. Aktualną granicę między posesją inwestorów, a nieruchomością A. P., przebiegającą ścianą szczytową zrealizowanego budynku, ustalił Sąd Rejonowy w M. postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). Wobec licznych skarg właściciela sąsiedniej nieruchomości A.P. dotyczących nieszczelności zrealizowanego przez inwestorów zbiornika na ścieki oraz nie spełniania przez ścianę szczytową wymogów odporności p.poż. postanowieniem z dnia [...] r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek wykonania ekspertyzy istniejącego zbiornika na ścieki oraz przedłożenia opinii rzeczoznawcy ds. p.poż. dotyczącej spełniania przez pokrycie dachowe budynku wymogów odporności ogniowej (El 60). Ekspertyza dotycząca zbiornika na ścieki wskazywała na konieczność jego gruntownej przebudowy, bądź zamontowanie w jego miejsce zbiornika z tworzywa sztucznego. W związku z ustaleniem postanowieniem Sądu Rejonowego w M. nowego przebiegu granicy między nieruchomością inwestorów, a nieruchomością późniejszego skarżącego okazało się, że okapy dachu budynku inwestorów z północno-zachodniej i południowo-wschodniej strony znalazły się na sąsiedniej działce. Wobec tego nakazano ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał także, że wydanie decyzji poprzedził dodatkowymi oględzinami dotyczącymi weryfikacji opinii rzeczoznawcy p.poż. nakazanymi w decyzji WINB z dnia [...] r. W toku tych oględzin ustalił, że dach budynku małżonków Z. został pokryty blachą trapezową na deskowaniu ażurowym, a mur oddzielenia pożarowego został wykonany z cegły ceramicznej o szerokości [...] cm i wysokości od [...] do [...] cm. Powyższe, zdaniem organu, dowodzi spełnienia wymogów odporności ogniowej odnoszących się do budynków. W odwołaniu od tej decyzji A. P. poddał w wątpliwość bezstronność działań PINB w sprawie robót budowlanych zrealizowanych na nieruchomości przy ul. [...] w M. Zarzucił naruszenie przez PINB zaleceń nakazanych przez WSA w wyroku z dnia 7 lipca 2004 r. Wskazał na brak oznaczenia nieruchomości numerami działek. Zakwestionował prawidłowość nakazu wykonania nowego zbiornika na ścieki w miejscu posadowienia dotychczasowego zbiornika. Odnosząc się do kwestii nakazu usunięcia okapów uznał, że organ nie wziął pod uwagę, że roboty te będą zrealizowane na jego działce. Zwrócił także uwagę na niejednoznaczne stanowisko zajęte przez PINB w stosunku do przedłożonej przez inwestorów opinii rzeczoznawcy ds. p.poż. oraz na odmienne wymogi dotyczące wysokości i szerokości ogniomuru, jaki musiał wykonać w swoim budynku w oparciu o inny nakaz PINB. Powołując się na treść jednej z poprzednio wydanych decyzji PINB (z [...] r.) wskazał, że pouczono w niej inwestora o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nowego szamba. Zwrócił wreszcie uwagę na nieprawidłowości w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących innych obiektów usytuowanych na działce inwestorów (studni i budynku stodoły). Odnosząc się w uzasadnieniu swojej decyzji do zarzutów odwołania, WINB podał, że zapoznał się ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją zdjęciową oraz protokołem przesłuchania w Komendzie Powiatowej Policji w M. rzeczoznawcy d.s. zabezpieczeń p.poż. W oparciu o powyższe uznał przedłożoną przez tego rzeczoznawcę opinię dotyczącą odporności ogniowej ściany szczytowej i dachu jako dowód w sprawie pozwalający na ustalenie, że zlokalizowana na posesji odwołującego się ściana spełnia wymogi odporności pożarowej. Podał też, że nakazane przez PINB czynności są konieczne i wystarczające do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami ustawy Prawo budowlane. W skardze na tę decyzję A. P. podał, że się z nią nie zgadza. Podniósł, że z uwagi na liczbę i rodzaj odstępstw inwestora od udzielonego pozwolenia na budowę wybudowane obiekty mają niewiele wspólnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Tym samym, jego zdaniem, należało uznać te obiekty (budynek i szambo) jako samowolę budowlaną. W szczególności zrealizowane szambo nie odpowiada żadnej z przedłożonych dokumentacji, jest ono bowiem nieszczelne oraz ma inną konstrukcję niż opisaną w projektach. Również jego lokalizacja oraz lokalizacja budynku nie mają nic wspólnego z projektem. Skarżący wskazał, że mimo jego wniosków nie uzyskał decyzji nakazującej F. Z. rozbiórkę ściany budynku zrealizowanej na jego działce z uwagi na okoliczność, iż stanowi ona integralną część budynku. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nakazano inwestorowi usunięcie okapów wystających na jego działkę mimo, że także one stanowią część budynku. W dalszej części uzasadnienia skargi A.P. podniósł, że podejmowane w ciągu [...] lat działania PINB zmierzały do "zaciemnienia obrazu rzeczywistości" i wystarczają żeby zwątpić w rzetelność tego organu. Zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w decyzji WINB, że nakazane przez PINB roboty są konieczne, jednak w jego ocenie nie są one wystarczające do doprowadzenia zrealizowanych obiektów do stanu zgodności z prawem. Nie załatwiona jeszcze została bowiem sprawa doprowadzenia ściany budynku i szamba do stanu zgodności z prawem, bowiem obiekty te naruszają jego własnosć. Podał także, że pozwolenie na budowę dla inwestorów udzielone zostało na inną działkę. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym orzeczeniu. Podał, że postępowanie w sprawie było prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2004 r. Wskazał także, że w jego przekonaniu po wykonaniu nakazanych robót budowlanych zrealizowany obiekt będzie spełniał wymogi stawiane przepisami Prawa budowlanego, tym samym należało uznać postawiony przez skarżącego zarzut dotyczący niewłaściwego trybu postępowania za bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja nie narusza prawa obowiązującego w dacie jej wydania w stopniu mogącym skutkować uchyleniem, czy stwierdzeniem jej nieważności. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Podkreślenia także wymaga okoliczność, że badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny przeprowadza nie będąc związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz zamieszczonymi w niej wnioskami (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. > dalej zwanej P.p.s.a.). Przystępując do badania w zakreślonych wyżej ramach zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało w pierwszej kolejności odnieść się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1368/02, którym uchylono poprzednio zapadłą w sprawie decyzję WINB z dnia [...]r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...]r. Zgodnie z dyspozycją art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W odniesieniu do sądów oznacza to, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Uwzględnienie przez WSA prawomocnym wyrokiem skargi A. P. na poprzednio zapadłą w sprawie decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie organu I instancji oznacza zatem, że Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu jest związany zapadłym w tamtym postępowaniu orzeczeniem stwierdzającym wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach tego wyroku WSA w Gliwicach zamieścił oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania, które stosownie do dyspozycji art. 153 P.p.s.a. – wiązały w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W przywołanym wyroku WSA podkreślił, że zasadniczy problem, który winien zostać wyjaśniony to zakres odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. WSA nakazał również wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Nakaz dalszego prowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego zamieszczony został także w innym wyżej już wymienionym prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2005 r. (II SA/Ka 1766/03). Zgodnie z przywołanym art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tym samym wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i określenie terminu ich wykonania należy uznać za wykonanie nakazu zawartego w uzasadnieniu omawianego wyroku WSA, jest to bowiem czynność poprzedzająca wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Dodatkowo należy też wskazać, że stosownie do art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zauważyć należy, że w związku z brzmieniem tego ostatniego przepisu w przypadku zakończonych robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, nie mają zastosowania przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dotyczące projektu budowlanego zamiennego. Wobec powyższego zarzut skarżącego dotyczący prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w niewłaściwym trybie należy uznać za bezzasadny i oparty na podstawach sprzecznych z przywołaną wyżej oceną prawną dokonaną w omówionym wyroku WSA, a zatem wobec dyspozycji art. 153 P.p.s.a. nie można było na nich skutecznie oprzeć skargi. W świetle przywołanych regulacji prawnych zamieszczonych w art. 51 Prawa budowlanego, a także wskazań zamieszczonych w prawomocnym wyroku WSA, z urzędu należy uznać za pozbawione podstaw prawnych pouczenie zamieszczone w uzasadnieniu decyzji PINB dotyczące konieczności złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego. Natomiast w decyzji tej nie zawarto pouczenia o konieczności wydania przez PINB decyzji w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Do kwestii tej nie odniósł się także w żaden sposób organ drugiej instancji. Uchybienie to nie miało jednak, w ocenie Sądu, wpływu na wynik kontrolowanej sprawy, bowiem nie wiązało się z nią bezpośrednio lecz dotyczyło przyszłych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących błędów popełnionych przez organy nadzoru budowlanego w ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów, a w szczególności brak odniesienia się do szeregu nieprawidłowości związanych z realizacją przez małżonków Z. budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki należało uznać je za nieuzasadnione. W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy poprawnie bowiem ocenił zebrane w sprawie dowody, dokonał na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych, a także przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Kontrolowana decyzja wydana została także z uwzględnieniem wszystkich wskazań zamieszczonych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA. Nietrafne wreszcie okazały się pozostałe zarzuty skargi, a w szczególności zarzut dotyczący nieprawidłowego wskazania działki inwestora w udzielonym przez Burmistrza Miasta M. decyzją z dnia [...]r. pozwoleniu na budowę. Na rozprawie uczestnik postępowania przedłożył bowiem ostateczne postanowienie Starosty M. dnia [...]r. prostujące oczywistą omyłkę pisarską w tej decyzji polegającą na błędnym wskazaniu w niej numeru działki przeznaczonej do zainwestowania. Nota bene postanowienie to zostało, jak wynika z zamieszczonego w nim wykazu stron postępowania, również doręczone skarżącemu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa własności skarżącego wskazać trzeba, że kwestia ta została uregulowana prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...]r. sygn. akt [...] zobowiązującym skarżącego do przeniesienia na E. i F. małżonków Z. prawa własności gruntu o pow. [...] ha stanowiącego część działki nr [...], na którym została posadowiona ściana przedmiotowego budynku. Z powyższych względów na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.