II SA/Gl 210/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na skutek wniosku E. i K. M. (właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w R. - dz. nr 1), działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w R. - dz. 2. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że K. Z. nabyła tę ostatnią nieruchomość na podstawie umowy darowizny z dnia [...] r. i w momencie jej przejęcia znajdował się tam sporny budynek. Potwierdza to treść aktu notarialnego umowy darowizny, w którym datuje się powstanie ww. obiektu na lata 1969-1970. Nadto, zgodnie z oświadczeniami osób trzecich roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego zostały zrealizowane w latach 1969 -1974 r. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin nieruchomości organ stwierdził, że na terenie działki jest usytuowany budynek gospodarczy z częścią garażową, murowany, dwukondygnacyjny, z dachem płaskim, jednospadowym, zlokalizowany w odległości 0,80 m od ogrodzenia posesji. Z uwagi na brak widocznych kamieni granicznych nie dokonano pomiaru odległości ściany zachodniej obiektu od granicy działki. Organ pierwszej instancji ustalił również, że na elewacji zachodniej znajduje się otwór okienny o wymiarach 0,9 m x 0,60 m, który właścicielka nieruchomości zobowiązała się zamurować w terminie do [...] r., a organ potwierdził dokonanie tej czynności. Następnie organ pierwszej instancji pozyskał informację od Starosty [...] o braku adnotacji w latach 1961-1973 r. o wpływie wniosku dotyczącego pozwolenia na budowę tego obiektu, lecz zaznaczono, że rejestry z lat 60-tych i 70-tych są niekompletne. W świetle przywołanych okoliczności organ pierwszej instancji uznał, że nie ma możliwości jednoznacznego potwierdzenia bądź wykluczenia legalności zrealizowanej inwestycji. Zwrócił przy tym uwagę, że przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i K. M., poddając w wątpliwość możliwość wydania w latach 1969-74 pozwolenia na budowę budynku i szamba w odległości mniejszej niż 1 m od granicy działki. Wskazali także, że w ciągu ostatnich 5 lat nastąpiła zmiana przeznaczenia budynku oraz jego kształtu i rozmiaru poprzez wykucie drzwi garażowych, przekształcenie budynku w garaż 3-stanowiskowy, zmianę powierzchni zabudowy. Wskazali także na nieszczelność szamba. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uwzględnił odwołanie i decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że E. i K. M. dopiero na etapie odwołania podnieśli zarzuty odnoszące się do kwestii legalności robót budowlanych przeprowadzonych w budynku gospodarczym w ostatnim okresie, zaś treść ich wniosku dotyczyła jedynie legalności wzniesienia tego obiektu. Następnie, wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 739/07, podał, że samowola budowlana musi zostać udowodniona przez właściwy organ, co jednakże z uwagi na okoliczność, że poddany kontroli obiekt powstał kilkadziesiąt lat temu może wiązać się z istotnymi utrudnieniami dowodowymi. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, nie można na obecnym etapie postępowania twierdzić, że przedmiotowy budynek został wykonany nielegalnie, co nie świadczy o legalności tych robót budowlanych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego wskazując, że dokumentacja budowlana obiektu może znajdować się w Urzędzie Gminy S. oraz w Archiwum Państwowym w K. lub w jego oddziałach. Wskazał także, że obecne oznaczenie posesji przy ul. [...] to działka nr 2, a w akcie notarialnym umowy darowizny są opisane budynki, w tym mały gospodarczy, na działce nr 3. Organ pierwszej instancji winien zatem ustalić, w oparciu o ewidencję gruntów i budynków, jakie było poprzednie oznaczenie działki, na której znajduje się sporny budynek oraz jaki był jej poprzedni kształt. Zdaniem organu odwoławczego przebieg granicy mógł być bowiem odmienny od obecnego. Nadto, istnieje możliwość wystąpienia o udzielenie informacji dotyczących danych ewidencyjnych budynku będącego częścią składową gruntu, tj. o rok zakończenia jego budowy. Odnosząc się do kwestii odległości budynku od granicy działki organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej, ogrodzenie między działkami nr 2 i 1 znajduje się w innym miejscu niż granica tych działek, tj. nieco na wschód od niej. Natomiast z uwagi na brak znaków granicznych organ pierwszej instancji winien ustalić, jaki jest przebieg prawny linii granicznej, w oparciu o aktualne dokumenty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał na konieczność zbadania legalności robót budowlanych prowadzonych w budynku w ostatnim czasie. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego nieszczelności szamba wskazał na konieczność wszczęcia odrębnego postępowania w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 298/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. Z. na powyższą decyzję. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na mocy wyroku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3049/14, uchylił powyższy wyrok oraz decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie art. 15 i art. 10 § 1 kpa. Organ odwoławczy wyszedł bowiem poza granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Sprawa legalności budowy spornego budynku na przełomie lat 60-tych i 70-tych nie jest tożsama z kwestią badania legalności robót budowlanych w tym budynku, które miały być przeprowadzone w okresie późniejszym (w szczególności w okresie ostatnich 5 lat). Ewentualna ocena legalności rozbudowy spornego budynku, czy zmiany sposobu jego użytkowania tworzy nową sprawę administracyjną, w żaden sposób nie mającą wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, dotyczącej legalności budowy budynku gospodarczego. Ponadto, skarżąca nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu odwoławczym, w aktach sprawy brak jest bowiem dowodu doręczenia skarżącej odwołania, jak również brak jest dowodu zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Rozpoznając ponownie odwołanie, ŚWINB zobowiązał skarżącą do przedłożenia dokumentacji budowlanej przedmiotowego budynku gospodarczego w szczególności pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] r. wraz z mapami oraz dziennikiem budowy. Zobowiązana przedłożyła kopie ww. decyzji oraz dziennika budowy i wypisu z rejestru gruntów. Następnie ŚWINB pismem z dnia 19 grudnia 2016 r. na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazał według właściwości do PINB w P. pismo E. i K. M. z dnia [...] r. (będące odwołaniem od decyzji nr [...]), w części w jakiej stanowi ono wniosek o zbadanie legalności szamba, sławojki oraz robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] r. ŚWINB uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że pozwolenie na budowę z dnia [...] r. obejmowało oprócz budynku mieszkalnego, także stodołę, jednak stopień rozbieżności pomiędzy projektem, a zrealizowanym obiektem gospodarczym nie uzasadnia umorzenia postępowania w sprawie jego legalności. Obiekt istniejący i projektowany różnią się bowiem funkcją pomieszczeń i ich układem w budynku. Projektowana stodoła miała być oddalona 3m od wschodniej granicy działki i wymiary 8,95 x 9,25m. Zrealizowany obiekt ma wymiary 7,75 x 11,56m i usytuowany jest w odległości 0,73 do 0,77m od wschodniej granicy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] r. nałożył na skarżącą obowiązek wykonania robót, polegających na: - odsunięciu ściany budynku wraz z rozbiórką części elementów dachu, na odległość 1,5m, od strony granicy z działką nr 1 (dla zachowania przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), z zachowaniem istniejącego spadku połaci dachowej, w stronę działki, na której usytuowany jest obiekt, - dostosowaniu wysokości pomieszczenia gospodarczego, usytuowanego na parterze obiektu, niespełniającego wymogów § 97 rozp., do wysokości określonej tym przepisem tj. 2,00m, oraz sporządzenia i przedstawienia projektu budowanego zamiennego uwzględniającego wprowadzone zmiany, w którym dodatkowo odzwierciedlone zostaną wykonane roboty budowlane, w zakresie określonym powyżej, w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r., celem doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji na terenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Odwołania od decyzji złożyli E. i K. M. oraz K. Z. Decyzją z dnia [...] r. ŚWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem ustalenia zakresu i czasu wykonania wszelkich robót budowlanych i ich kwalifikacji prawnej. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. orzekł o nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku wykonania robót budowlanych, w związku z budową budynku gospodarczego, z częścią pełniącą funkcję składu opału oraz pomieszczeniem nieużytkowym (po tzw. sławojce) polegających na: - odsunięciu ściany budynku wraz z rozbiórką części elementów dachu, na odległość 1,5m, od strony granicy z działką nr 1 (dla zachowania przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), z zachowaniem istniejącego spadku połaci dachowej, w stronę działki, na której usytuowany jest obiekt, oraz sporządzenia i przedstawienia dokumentacji powykonawczej, w której dodatkowo odzwierciedlone zostaną wykonane roboty budowlane, w zakresie określonym powyżej, w terminie do dnia [...] r., celem doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ w wyniku analizy zdjęć lotniczych i map ustalił, że na podstawie decyzji z [...] r. zrealizowano w latach 1973-74 budynek stodoły, przesunięty w stronę wschodnią co ustalono na podstawie lokalizacji budynku mieszkalnego. Po 1987 r. dokonano rozbudowy obiektu od strony południowej i północno-zachodniej. Ta część obiektu została jednak rozebrana w 2008 r. z pozostawieniem wnęki i pomieszczenia o szer. ok. 2m na poddaszu. Obecnie obiekt użytkowany jest w części jako garaż. Zdaniem organu, zakres zmian należy kwalifikować jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego i celowe jest prowadzenie jednego postępowania, gdyż samowolnie rozbudowana część obiektu nie mogłaby samodzielnie istnieć. Przedmiotowy obiekt narusza jednak obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, co uzasadniało wydanie nakazu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Wreszcie organ I instancji podał, że sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na garaż będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli K. Z., E. i K. M. oraz M. S. Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa po rozpoznaniu odwołania M. S. umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając że odwołujący się jako strona umowy użyczenia nieruchomości na której znajduje się przedmiotowy budynek nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu legalizacyjnym. W odwołaniu od decyzji K. Z. zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa poprzez pominięcie w postępowaniu M. S. jako użytkownika przedmiotowego obiektu. Nadto, wskazała na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa z powodu błędnego przyjęcia, że budynek gospodarczy został wzniesiony z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, a jego usytuowanie od strony wschodniej było niezgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż nie odtworzono stanu granic w chwili posadowienia obiektu i nie zgromadzono pełnej dokumentacji budowlanej. Odwołująca się podniosła, że w czasie budowy sąsiednia nieruchomość była niezabudowana, a na takie usytuowanie wyraził zgodę jej ówczesny właściciel. Wówczas obowiązujące przepisy umożliwiały zaś takie usytuowanie obiektu. Natomiast E. i K. M. zarzucili pominięcie przez organ I instancji faktu, że budynek samowoli rozbudowano od strony północno-zachodniej o ok. 2m na całej szerokości części garażowej i dobudowano od strony południowej kolejny budynek. Decyzja nie nakłada też obowiązku dostosowania pomieszczenia na parterze do wysokości określonej w § 97 ust. 1 warunków technicznych. Zarzucili też zły stan techniczny obiektu, co uzasadniałoby wzniesienie nowego, a nie – nakazanie jego przebudowy. Po rozpoznaniu powyższych odwołań zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzekł o: uchyleniu decyzji organu I instancji oraz nakazaniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. DZ. U. 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) K. Z. sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczo-garażowego na działce nr 2 przy ul. [...] w R., wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane aktualnym na dzień opracowania projektu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia winien stanowić art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazujący sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stosowany w sytuacji, gdy doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Na istotne odstępstwo od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r. wskazywano w poprzedniej decyzji z dnia [...] r. przyjmując, że przeciwko całkowitej samowoli budowlanej, a za istotnym odstępstwem przemawiają: 1. wybudowanie przedmiotowego budynku w czasie budowy budynku jednorodzinnego prowadzonej na podstawie pozwolenia z 1969 r., o czym świadczy, że już ok. 1977 r. istniał budynek z lekko nachylonym dachem jednospadowym w stronę własnej działki; 2. pierwotne przeznaczenie gospodarcze niewiele różni się funkcjonalnie od stodoły; 3. wymiary projektowanej stodoły zbliżone do aktualnych wymiarów obiektu (nie licząc części będącej składem opału, którą ŚWINB uznaje za odrębną samowolę budowlaną zrealizowaną później, o czym będzie mowa poniżej); 4. przybliżone usytuowanie na działce, co budynek projektowany. W opinii organu wojewódzkiego ww. zmiany, zarówno z uwagi na ich ilość oraz charakter, stanowią istotne odstępstwo nawet w sytuacji, gdy było ono jeszcze oceniane uznaniowo przed 31 maja 2004 r. Katalog istotnych odstępstw pojawił się w ustawie Prawo budowlane dopiero z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 2004r. nr 93, poz. 888 z późn. zm.). Wprawdzie już od początku obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane inwestor nie mógł prowadzić robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, gdyż jeśli jednak takiego działania się dopuścił, było to podstawą wstrzymania robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w brzmieniu na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1995r.). Podobne restrykcje przewidywały poprzednio obowiązujące ustawy: z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974r. nr 38, poz. 229, z późn. zm.) - Właściwy terenowy organ administracji państwowej wstrzyma roboty budowlane, gdy są one wykonywane: (...) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w pozwoleniu na budowę bądź w zgłoszeniu rozbiórki (art. 36 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. z 1974r.) oraz z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1961r. nr 7, poz. 46, z późn. zm.) - Właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego obowiązany jest wstrzymać roboty budowlane bądź rozbiórkowe w przypadku, gdy są one wykonywane bez wymaganego pozwolenia albo w sposób mogący sprowadzić niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia bądź spowodować ciężkie straty w gospodarce narodowej, albo gdy budowa lub rozbiórka obiektu budowlanego odbiega w sposób istotny od projektu bądź warunków określonych w pozwoleniu. Niemniej, wobec braku - przed 31 maja 2004r. - wytycznych, wedle których należało ustalać charakter odstępstwa jego kwalifikację ustawodawca pozostawił uznaniu organu (L. Bar, E. Radziszewski, Kodeks budowlany. Komentarz, Wyd. Prawnicze, W-wa 1999, s. 107). Stwierdzenie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Fakt, iż roboty budowlane zostały zakończone skutkuje jedynie tym, że organ nie musi ich wstrzymywać postanowieniem wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. Zakończenie robót nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., co znajduje potwierdzenie zarówno w literalnym brzmieniu at. 51 ust. 4 Pr. bud. - Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Zdaniem organu, upływ czasu nie ma znaczenia dla konieczności wdrożenia postępowania w przedmiocie istotnego odstępstwa, brak bowiem przepisów o charakterze abolicji dla istotnych odstępstw. Organ wojewódzki zaakceptował też połączenie w jednym postępowaniu prowadzonym w trybie istotnego odstępstwa (art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.) również legalizacji rozbudowanych części budynku tj. północnej, która powstała w latach 2005-2008, oraz północno-zachodniej (rozbudowa w stronę własnej działki) dokonanej po 1987 r., dla których nie odnaleziono pozwoleń na budowę, a także zmiany sposobu użytkowania części budynku z gospodarczej na garażową. Zdaniem organu, obie rozbudowy wprawdzie powinny, co do zasady, stać się przedmiotem odrębnych postępowań legalizacyjnych prowadzonych we właściwych im trybach, jednakże ŚWINB podzielił stanowisko PINB, że nastąpiło w niniejszym przypadku takie powiązanie substancji budowlanej, które świadczy o konieczności traktowania budynku jednolicie, także w sensie prawnym. Z przedłożonych do akt sprawy zdjęć wynika, że brak oddylatowania poszczególnych części budynku, które miałyby stać się przedmiotami odrębnych postępowań. Również pracownicy PINB w P. posiadający fachową wiedzę budowlaną, kilkukrotnie kontrolując obiekt nie dostrzegli technicznej możliwości rozbicia sprawy na kilka odrębnych postępowań w przedmiocie części pierwotnej zrealizowanej z istotnym odstępstwem oraz dwóch rozbudów. Ponadto w opinii organu wojewódzkiego, przedmiotem postępowania winien być obiekt w jego aktualnym sposobie użytkowania, bez konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co zapowiadał PINB na stronie 12 zaskarżonej decyzji oraz co wynikało ze wskazań wyroku NSA sygn. II OSK 3049/14. Przedmiotem postępowania naprawczego winien być obiekt o parametrach, cechach i funkcji aktualnych w dacie zakończenia tego postępowania. Postępowanie naprawcze nie może prowadzić do fikcji prawnej polegającej na zalegalizowaniu innego obiektu, aniżeli faktycznie istniejący. Po drugie, z obecnego stanu dowodów w sprawie wynika, że zmiana funkcji z budynku gospodarczego na garaż miała miejsce jeszcze w latach 80-tych XX w. - jak zeznała K. Z. w dniu [...] r. - przez co jej legalizacja i tak prowadzona byłaby w trybie art. 50-51 Pr. bud. Dopiero mocą nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 2004 nr 93, poz. 888), wprowadzono art. 71a, przy czym, zgodnie z przepisem przejściowym przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Na marginesie organ wskazał, że również ustawa z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane w art. 44 stawiała wymóg uzyskania zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej w celu dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W razie więc ustalenia, że samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu dokonana została przed 31 maja 2004 r., to winien zostać zastosowany przepis art. 71 ust. 3 Pr. bud. w brzmieniu na dzień 30 maja 2004 r. - "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." Po trzecie, budynek gospodarczy jak i garażowy mogą istotnie różnić się pod względem wymogów techniczno-budowlanych jakie należy spełnić, np. co do wysokości pomieszczeń. Pomieszczenie gospodarcze zgodnie z § 97 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. 2015 r. poz. 1422) powinno mieć wysokość nie mniejszą niż 2 m, o ile inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań, ale już garaż do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowiący samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, będący garażem zamkniętym - z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, powinien mieć wedle § 102 ust. 1 rozp. wysokość w świetle konstrukcji co najmniej 2,2 m i do spodu przewodów i urządzeń instalacyjnych 2 m. Spełnienie tego rodzaju wymogów może wiązać się z istotną ingerencją w substancję budowlaną polegającą np. na pogłębieniu budynku, kuciu posadzek, ingerencji w stropy itp., gdyby np. konieczne było zwiększenie wysokości pomieszczeń. Z tego względu prace takie powinny być zaprojektowane przez uprawnioną osobę, ponadto nieracjonalne wydaje się najpierw przeprowadzenie postępowania naprawczego, w którym - mając na celu doprowadzenie budynku do zgodności z prawem - brano by pod uwagę łagodniejsze wymogi obowiązujące budynki gospodarcze, następnie zaś wdrożono by postępowanie ws. zmiany sposobu użytkowania, w ramach którego dążono by do zapewnienia zgodności z surowszymi przepisami dla garaży. Z tych względów, przede wszystkim z uwagi na powstałą całość techniczno-użytkową, ŚWINB zaakceptował połączenie wszystkich ww. opisanych wątków w jednym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. ŚWINB zdecydował się zreformować rozstrzygnięcie organu I instancji także z uwagi na zawarty w decyzji nr [...] nakaz odsunięcia ściany budynku (...) na odległość 1,5 m, od strony granicy z działką nr 1 (dla zachowania przepisów techniczno-budowlanych (...). Nakaz ten, sam w sobie nieprecyzyjny, oznacza w istocie konieczność rozebrania części budynku położonej w odległości mniej niż 1,5 m od granicy oraz wykonania jakichś bliżej niesprecyzowanych aktualnie robót mających na celu wykonanie co najmniej ściany pełnej, murowanej od strony granicy, już w przepisowej odległości. Są więc to roboty ingerujące znacznie w konstrukcję obiektu. Organ II instancji stanął na stanowisku, że tego rodzaju roboty winny zostać zaprojektowane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, gdyż wymagać będą stosownych obliczeń itp. Ponadto zauważył, że spełnienie wymogów odległościowych od granicy możliwe jest na kilka sposobów, zaś podstawowe w tym względzie odległości wynoszą 3 m (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych) oraz 4 m (ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi). Odległość 1,5 m od granicy jest wyjątkiem, możliwym do zastosowania tylko w niektórych, prawnie określonych przypadkach. Inwestor może np. z różnych względów woleć budynek znajdujący się w odległości 3m od granicy, nie zaś 1,5 m. Z tego też względu najwłaściwsze, zdaniem ŚWINB, jest pozostawienie uprawnionemu projektantowi, aby w projekcie budowlanym zamiennym zaprojektował w uzgodnieniu z inwestorem takie rozwiązania, które zapewnią spełnienie wymogów warunków technicznych, w tym odległości od granicy. W tym celu projektant będzie musiał sporządzić projekt zagospodarowania działki lub terenu na mapie do celów projektowych, tworząc go projektant będzie musiał poczynić niezbędne ustalenia odnośnie usytuowania budynku względem granicy, tj. zaktualizować mapę do celów projektowych co jednocześnie pozwoli rozwikłać spór stron w tym zakresie. Podsumowując, to zobowiązana, chcąc zalegalizować budynek musi wykazać niezbędną inicjatywę celem sporządzenia i przedłożenia inspekcji nadzoru budowlanego poprawnego projektu budowlanego zamiennego nadającego się do zatwierdzenia w trybie art. 51 ust. 4 Pr. bud. Sprawdzając na podstawie art. 51 ust. 4 Pr. bud. przedłożony projekt zamienny organ nadzoru budowlanego działa w takim samym zakresie, w jakim czyni to organ administracji architektoniczno- budowlanej przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutów odwołania K. Z., w szczególności tych, że badany budynek wzniesiono w czasie gdy teren sąsiedniej nieruchomości był niezabudowany, za zgodą ówczesnych właścicieli i w czasie gdy obowiązujące normy to umożliwiały, organ stwierdził, że stosowanie w przypadku legalizacji samowoli budowlanej, która powstała przed wejściem w życie obowiązujących, w dacie orzekania przez organ, warunków technicznych nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). O retroaktywnym działaniu prawa można powiedzieć wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Niewątpliwie samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, bowiem powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia, aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu, poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli warunków" technicznych, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne. Pozostałe argumenty odwołań pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności zaś materiał sprawy należy uznać za kompletny, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego bez konieczności uzupełniania go lub przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skargę na decyzję ostateczną wniosła K. Z., domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1, 80 i 84 kpa – poprzez nienależyte zebranie i ocenę materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że budynek gospodarczy został zrealizowany z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, a jego usytuowanie jest niezgodne z ówczesnymi przepisami, podczas gdy nie ustalono usytuowań względem granic nieruchomości w chwili jego budowy i zaniechano przeprowadzenia dowodu z opinii geodety oraz nie zgromadzono pełnej dokumentacji budowlanej, 2) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, oraz wykonanie robót w sytuacji braku podstaw do uznania, ze budynek gospodarczy został wykonany z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy naruszył wskazania, zawarte w wyroku NSA sygn. akt II OSK 3049/14, analizując łącznie kwestie legalności posadowienia przedmiotowego budynku oraz legalności późniejszych robót. Nadto, organ ten nie wyjaśnił, na czym miało polegać istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Skoro zaś granice działek uległy zmianie, konieczne było powołanie biegłego geodety celem ustalenia odległości budynku od działki sąsiedniej. Obowiązujące w latach 60-tych ub. wieku przepisy pozwalały zaś na budowę w odległościach mniejszych niż rozp. z 2002 r. Wreszcie, organ odwoławczy nie wskazał sposobu usunięcia zarzucanych skarżącej nieprawidłowości. Pominięto też w postępowaniu użytkownika obiektu M. S., który na podstawie umowy cywilnoprawnej ponosi ciężar zarządzania obiektem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, kwestia odległości obiektu od granicy będzie istotna dopiero na etapie zatwierdzania projektu zamiennego. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej dodatkowo zarzucił, że aczkolwiek organ odwoławczy na str. 9 decyzji wymienił 4 rodzaje postępowań, które należałoby w niniejszej sprawie prowadzić, jednak nie podał okresu prowadzenia tychże robót, ani też nie wyjaśnił przyczyn, dla których zdecydował się połączyć te sprawy w jedno postępowanie. W poprzedniej decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy wskazał też na potrzebę ustalenia przebiegu granic, jednakże ostatecznie organy nie zbadały tej kwestii, mimo licznych podziałów i scaleń działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku w sprawie II OSK 3049/14, ani też prawa materialnego i reguł procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po wydaniu powyższego wyroku organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu umarzającej postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku, uzupełnił materiał dowodowy i na podstawie przedłożonych przez skarżącą kopii dokumentów w postaci decyzji z 1969 r., dziennika budowy i wypisu z rejestru gruntów, prawidłowo ustalił, że pozwolenie na budowę obejmowało oprócz budynku mieszkalnego, także stodołę. Jednak stopień rozbieżności pomiędzy projektem, a zrealizowanym obiektem gospodarczym nie uzasadnia umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy. Zdaniem składu orzekającego, takie stanowisko zasługuje na aprobatę. Jest poza sporem, że zrealizowano obiekt o innych niż projektowanych rozmiarach, wskazanych przez organy obydwu instancji. Prawidłowo ustalił też organ odwoławczy, że doszło do zmiany usytuowania budynku i jego przesunięcia w stronę działki sąsiedniej. Faktem jest, że brak pełnej dokumentacji budowlanej. Jednak przedłożona przez skarżącą częściowa dokumentacja w postaci projektu zagospodarowania działki w obiektywny sposób dowodzi, że oba projektowane budynki winny być usytuowane niemal w tej samej odległości od wschodniej granicy (projektowana stodoła nieco bliżej). Tymczasem w wyniku kilkakrotnych oględzin ustalono, że o ile budynek mieszkalny zrealizowano w projektowanej odległości, doszło do znacznego przesunięcia budynku stodoły w stronę granicy wschodniej, tak że budynek ten całą szerokością przesunięto w stronę wschodnią. Fakt zmiany lokalizacji przedmiotowego obiektu w toku jego budowy potwierdziła sama skarżąca, podnosząc że nastąpiło to za zgodą ówczesnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, która nie była wówczas zabudowana i taki stan rzeczy zgodny był z ówczesnymi przepisami. Tak więc, organy nadzoru budowlanego wykazały niezbicie, że doszło do zmiany projektowanego usytuowania przedmiotowego obiektu, zrealizowanego w latach 1973-1974. Faktem jest, że z powodu braku kamienia granicznego od strony drogi gminnej (ul. [...]), pomiarów odległości dokonano do ogrodzenia. Jednak zdaniem sądu administracyjnego, brak było podstaw do powołania biegłego geodety celem ustalenia tej odległości do granicy wschodniej. Zachował się bowiem kamień graniczny w narożu południowo-wschodnim działki i na tej podstawie możliwe było określenie przebiegu granicy. Nadto, organ I instancji dokonał pomiaru działki na podstawie wyrysu z mapy zasadniczej. Na podstawie informacji Starosty [...], organ dokonał także obliczeń na podstawie mapy ewidencyjnej. Potwierdza to ustalenie co do usytuowania obiektu w odl. ok. 70cm od wschodniej granicy. Wreszcie, wbrew zarzutom skarżącej, organ I instancji dokonał analizy historii działki nr 2, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt (vide: str. 5 i 7 decyzji organu I instancji). Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego należycie zebrały i oceniły materiał dowodowy w zakresie projektowanych wymiarów i usytuowania od strony wschodniej spornego obiektu oraz jego gabarytów i faktycznej realizacji z przesunięciem na odl. ok. 70 cm od tej granicy – zamiast projektowanej odległości 3m. Nie było możliwe zgromadzenie pełnej dokumentacji budowlanej, bowiem nie odnaleziono jej w archiwach państwowych, lecz jej fragmenty, przedłożone przez skarżącą, były wystarczające dla ustalenia danych co do wymiarów i usytuowania projektowanej stodoły. Rozważenia wymagała też kwestia, czy zmiana parametrów obiektu i jego usytuowania, stanowiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), pod rządami której udzielono pozwolenia na budowę i zrealizowano obiekt z odstępstwami. Zdaniem składu orzekającego, podzielić należy pogląd organu odwoławczego co do braku podstaw do zastosowania obecnie obowiązujących definicji z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r., aczkolwiek aktualnie zmiana projektu zagospodarowania terenu stanowi przypadek istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia. Analizując wymogi ówcześnie obowiązującego zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 19 lipca 1966 r. Nr 10, poz. 44 ze zm.), należy stwierdzić, że co do zasady przepis § 20 i nast. zarz. regulowały odległości pomiędzy budynkami zależnie od rodzaju materiałów. Jednak ust. 13 tego przepisu dotyczy przypadku braku zabudowy na sąsiedniej nieruchomości. Wówczas odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych. Zatem zakładając, że przedmiotowy obiekt wykonano z materiałów co najmniej trudno palnych, odległość do granicy powinna wynieść 1,5m jako połowa najmniejszej odległości, przewidzianej w § 20 ust. 7 zarz. Stąd też wbrew twierdzeniom skarżącej, ówcześnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie dopuszczały usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 1m od granicy, nawet za zgodą właściciela nieruchomości sąsiedniej. Zatem naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących w okresie budowy co do odległości od granicy nieruchomości, musi być kwalifikowane jako istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę, skutkujące wdrożeniem trybu z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia była dopuszczalność połączenia w jednym postępowaniu i prowadzenia w tym samym trybie spraw późniejszej zmiany sposoby użytkowania obiektu i jego dalszej przebudowy i rozbudowy. Wbrew zarzutom skargi, organy nadzoru budowlanego w oparciu o wyjaśnienia skarżącej ustaliły, że przeznaczenie budynku na garaż nastąpiło pod koniec lat 70-tych ub. wieku oraz podały okresy poszczególnych budów (vide: str. 7 decyzji organu odwoławczego oraz str. 9 decyzji PINB). Ustalenia w tym zakresie poczyniono na podstawie zeznań świadków oraz analizy zdjęć lotniczych i map. Na tej podstawie organ odwoławczy ustalił, że rozbudowy w stronę własnej działki dokonano po 1987 r., a następnie w latach 2005-2008 w stronę południową. Dla wykonania tych robót organy nie odnalazły pozwoleń na budowę, ani też skarżąca nie przedłożyła takich dokumentów, ani nawet nie twierdziła, że jej poprzednicy prawni i ona sama uzyskali pozwolenie na budowę i zmianę sposobu użytkowania, wymaganych na gruncie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., wyżej powołanej, obowiązującego do dnia 1 stycznia 1995 r. Organy nadzoru budowlanego uznały przy tym, że nie ma możliwości prowadzenia odrębnych postępowań co do fragmentów budynku z uwagi na powiązanie substancji budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził też, że niezbędne jest objęcie niniejszym postępowaniem także sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem sądu administracyjnego, stanowisko organu odwoławczego należy w pełni podzielić. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem musi być rozumiane jako spełnienie obecnie obowiązujących wymogów techniczno-budowlanych, tj. rozp. z 2002 r., wyżej powołanego. Jest zaś poza sporem, że przedmiotowy budynek po jego dwukrotnej przebudowie ma charakter garażowo-gospodarczy. Przepisy techniczno-budowlane stanowią zaś odmienne wymagania dla takich pomieszczeń. Niecelowe i sprzeczne z interesem skarżącej byłoby wykonanie robót i przeróbek, wymaganych dla pomieszczeń gospodarczych, a następnie wdrożenie kolejnego postępowania celem zbadania dopuszczalności użytkowania tych pomieszczeń jako garażu i ewentualnego wydania kolejnych nakazów celem wykonania innych robót dla doprowadzenia do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Samowolna rozbudowa obiektu pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. winna co prawda skutkować wdrożeniem trybu z art. 48 tej ustawy, lecz zdaniem składu orzekającego, brak podstaw do przyjęcia, aby chodziło o przypadek rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia działanie na niekorzyść skarżącej z mocy art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Co do zasady, tryb likwidacji samowoli budowlanej z art. 48 ustawy – Prawo budowane, polega na nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego, lecz legalizacja robót jest możliwa dopiero po uiszczeniu opłaty, której nie przewiduje tryb z art. 50-51 ustawy, zastosowany w niniejszej sprawie, co było działaniem korzystnym dla skarżącej. Prawidłowo też określił organ odwoławczy zakres obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego nie określa bowiem zakresu czynności i robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu z prawem (pkt 2 tego przepisu), lecz jedynie nakłada obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w którym jego autor winien uwzględnić zmiany w stosunku do projektu pierwotnego oraz wskazać sposób doprowadzenia robót do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi wymogami prawa budowlanego. Dopiero po przedłożeniu projektu budowlanego podlega on sprawdzeniu w trybie art. 35 ustawy, a następnie organ nadzoru budowlanego wydaje odrębną decyzję o jego zatwierdzeniu, bądź odmowie zatwierdzenia (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Zatem nieuzasadnione są zarzuty skargi co do nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 i 84 kpa), a także bezpodstawnego przyjęcia, że doszło do istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę z powodu zmiany usytuowania obiektu i wreszcie błędnego określenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z powodu niewskazania przez organ sposobu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Wreszcie, nie mógł odnieść skutku zarzut pozbawienia udziału w sprawie użytkownika spornego obiektu na podstawie umowy użyczenia – M. S. Ocena jego statusu prawnego następuje w odrębnym postępowaniu sądowym w sprawie sygn. akt II SA/Gl 209/18. Skarżąca nie może zaś skutecznie kwestionować faktu pominięcia w postępowaniu innej osoby. Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, może być podnoszona jedynie na wniosek strony pominiętej w postępowaniu. Skarżąca jako właściciel obiektu jest podmiotem wymienionym w art. 52 Prawa budowlanego. Zatem prawidłowo uczyniono ją adresatem nakazu. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia art. 170 oraz prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. ec