II SA/Gl 214/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia 30 listopada 2004 r. nr XXX/285/2004 w przedmiocie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 4 i § 4 ust. 2 pkt 2 oraz § 4 ust. 3. W dniu 30 listopada 2004 roku Rada Powiatu w Tarnowskich Górach podjęła uchwałę nr XXX/285/2004 w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych. W podstawie prawnej tej uchwały wskazany został art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 10 stycznia 2005 roku, nr 3, poz. 55. Pismem z dnia 31 grudnia 2013 roku (wpływ 3 stycznia 2014 roku) skargę na tę uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prokurator Okręgowy w Gliwicach. W skardze domagał się, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej ppsa) stwierdzenia nieważności § 1, § 2 ust. 4, § 4 ust. 2 pkt 2 oraz § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucił podjęcie uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 roku, nr 100, poz. 908). W uzasadnieniu skargi organ ochrony prawnej stwierdził, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku, w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 listopada 2004 roku (t.j. Dz. U. z 2004 roku, nr 204, poz. 2086 ze zm.) zyskał kompetencję do ustalania wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych. Organ stanowiący gminy nie został zatem upoważniony do zamieszczania w uchwale postanowień przekraczających delegację. W § 2 ust. 4 uchwały Rada Powiatu postanowiła natomiast, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień, czym przekroczyła w ocenie skarżącego art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 roku oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zapis § 2 ust. 4 uchwały wykracza poza kompetencję rady, która została upoważniona do ustalania stawek opłat, a nie sposobu ich obliczania. Z kolei § 4 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 narusza – zdaniem skarżącego – art. 40 ust. 8 i ust. 9 oraz art. 7 i 94 Konstytucji poprzez zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego pod reklamę w zależności od jej treści i sposobu oświetlenia. Zróżnicowanie tych opłat nie miało bowiem związku z okolicznościami wskazanymi przez ustawodawcę w art. 40 ust. 9 ustawy z 21 marca 1985 roku. W skardze powołano szereg wyroków sądów administracyjnych, a także wskazano że § 1 uchwały wyraźnie przekracza granice określone w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. W odniesieniu do § 1 uchwały brak jest także merytorycznego uzasadnienia do przenoszenia do jej treści wprost przepisów ustawy, co mogłoby prowadzić do wyjątków od zapisów § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zdaniem Prokuratora § 1 uchwały powtarza przepis art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku. W skardze wskazano, że Rada Powiatu Tarnogórskiego uchwałą z dnia 27 czerwca 2006 roku, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 21 sierpnia 2006 roku, nr 100, poz. 287 dokonała nowelizacji uchwały z dnia 30 listopada 2004 roku w ten sposób, że nadała § 2 nowe brzmienie. Jakkolwiek nowela ta objęła zaskarżony § 2 ust. 4, to jednak brzmienie tego przepisu pozostało identyczne. W związku z tym skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 30 listopada 2004 roku we wskazanej części jako istotnie sprzecznej z prawem (art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Tarnowskich Górach wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że kwestionowana uchwała Rady Powiatu Tarnogórskiego z dnia 30 listopada 2004 roku nie istnieje już w obrocie prawnym bowiem została uchylona w całości uchwałą Rady Powiatu Tarnogórskiego nr XXXIII/361/2013 z dnia 29 stycznia 2013 roku co zdaniem organu, uwzględniając nadto fakt znacznego upływu czasu od momentu ustania obowiązywania tej uchwały, uzasadnia oddalenie skargi. Nadto zdaniem Rady nie doszło do naruszenia zapisami zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Nie doszło także do nieuprawnionego przenoszenia treści ustawy do zapisów uchwały bowiem uczynione to zostało w celu prawidłowego odczytania treści uchwały. Rada nie mogła bowiem wskazać jedynie wysokości stawki za zajęcie pasa drogowego bez rozróżnienia, zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, czego ta stawka dotyczy. Odnośnie kryteriów zróżnicowania opłat, zawartych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, podkreślono, że ustawodawca nie określił, co mieści się w zakresie poszczególnych kryteriów (tu odwołano się do wyroku wydanego w sprawie II SA/Ol 1202/12). Uzależnienie wysokości opłaty od faktu podświetlenia lub nie reklamy mieści się natomiast w kategorii rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 roku Prokurator podtrzymał skargę w zakresie w niej wskazanym na uchwałę Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia 30 listopada 2004 roku z wyjątkiem żądania stwierdzenia nieważności § 1 tej uchwały. Natomiast pełnomocnik Rady Powiatu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotnie zaskarżona uchwała z dnia 30 listopada 2004 roku została uchylona uchwała Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia 29 stycznia 2013 roku nr XXXIII/361/2013 (§ 5 tej ostatniej uchwały). Rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.136.2013 z dnia 7 marca 2013 roku Wojewoda Śląski stwierdził nieważność części uchwały z dnia 29 stycznia 2013 roku, jednakże stwierdzeniem nieważności nie został objęty § 5 uchwały Rady Powiatu z dnia 29 stycznia 2013 roku. Oznacza to, że uchwała Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia 30 listopada 2004 roku w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych została uchylona, czyli aktualnie nie istnieje w obiegu prawnym. W związku z tym powstaje pytanie czy skarga na uchwałę z 30 listopada 2004 roku, która nie istniała w obiegu prawnym już w dacie wniesienia skargi (3 stycznia 2014 roku) jest dopuszczalna. Na to pytanie Sąd udzielił odpowiedzi pozytywnej. Zdaniem Sądu brak jest bowiem przeszkód prawnych do orzekana w przedmiocie stwierdzenia nieważności części nieobowiązujących już postanowień uchwały. Uchylenie uchwały (co nastąpiło uchwałą z dnia 29 stycznia 2013 roku) nie czyni zbędnym wydanie przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała (nieobowiązująca) może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Jeżeli uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie przestała, mimo jej uchylenia, kształtować stosunków prawnych bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Głównym argumentem przemawiającym za dopuszczalnością kontroli nieobowiązujących już przepisów zawartych w aktach prawa miejscowego jest różnica w skutkach, jakie niesie za sobą uchylenie takiego aktu w porównaniu ze stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu wywiera skutek "ex nunc", a w przypadku jego uchylenia (bądź zmiany) skutek ten jest skutkiem "ex tunc". Oznacza to, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje zatem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można więc mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowego (por. postanowienie NSA z 13 lutego 2013 roku, sygn. akt II OSK 228/13 – Lex 1286291, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 czerwca 2012 roku, sygn. akt I SA/Kr 271/12 – Lex 1230505, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 879/12 – Lex 1286275, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2013 roku, sygn. akt III SA/Po 541/13). Podstawą prawną uchwały Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia 30 listopada 2004 roku był art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 roku, nr 71, poz. 838 ze zm.). Uchwała ta była więc aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Delegacja do podjęcia uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego znajdowała się w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Na mocy tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uzyskał kompetencje do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych (dla których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Natomiast w art. 40 ust. 9 ustawy określono kryteria ustalania stawek opłat: kategorie drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentowa wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego i rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Skoro zatem organ stanowiący jednostki samorządowe może działać jedynie w zakresie delegacji (tu art. 40 ust. 8 ustawy), to należy się zgodzić z Prokuratorem, że § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały został przyjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 ustawy, a także z naruszeniem zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 94 Konstytucji. Okoliczność, że ustawowa regulacja nie zawierała w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny nie uprawniała Rady do regulacji jak w § 2 ust. 4 uchwały. Zdaniem składu orzekającego sytuacja ta nie uległa zmianie z dniem 4 października 2005 roku, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 179, poz. 1489), którą uzupełniony został przepis art. 40 ust. 4 ustawy przez dodanie do niego regulacji stanowiącej zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jako zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Po wejściu w życie tej noweli w dalszym ciągu brak bowiem stosownego upoważnienia ustawowego. Zasadne były także zarzuty naruszenia art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych poprzez zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisów § 4 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 3, różnicujących stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam w zależności od treści reklamy oraz sposobu jej oświetlenia. Zdaniem Sądu regulacja § 4 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 3 naruszają art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych, a także art. 7 i 94 Konstytucji RP. Odnośnie zapisu w § 4 ust. 3 uchwały, to skład orzekający nie podziela stanowiska zajętego w odpowiedzi na skargę. Nie jest bowiem tak, że upoważnienie dla tego rodzaju zróżnicowania opłat znajduje się w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych. Stosownie bowiem do ustawowej definicji zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych ustawodawca do reklam umieszczonych w pasie drogowym nie zaliczył jedynie nośników informacji wizualnej wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, będących znakami drogowymi lub znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustanowionymi przez gminę. Z tych samych powodów brak było podstaw do ustalenia stawki opłaty w § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały w przypadku reklam zawierających informację o gminie, powiecie, województwie, w szczególności w postaci planów, map, tablic lub plansz. Dodać należy, że stawki opłat ustalone w § 4 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 3 uchwały pozostają także w sprzeczności z art. 40 ust. 6 ustawy nakazującym należną opłatę ustalać w zależności od jej powierzchni, a nie treści reklamy lub sposobu jej oświetlenia. Jest oczywiste, że organ powiatowy podejmując zaskarżoną uchwałę zapisami objętymi skargą naruszył art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych a w konsekwencji art. 7 i 94 Konstytucji, a więc uchwała ta we wskazanych zapisach była sprzeczna z prawem w sposób istotny. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. Dlatego też Sąd w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.