III SA/Po 541/13

Dnia 25 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K na uchwałę Rady Powiatu K z dnia ... r. nr ... w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych stwierdza nieważność § 2 ust. 2 i § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały Pismem z dnia 28 lutego 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w K wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu Konińskiego nr XVI/89/04 z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych w części obejmującej § 2 ust. 2 i § 3 ust. 3 uchwały, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 4, ust. 5 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. – Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu K w przepisie § 2 ust. 2 i § 3 ust. 3 uchwały upoważnienia ustawowego, którego zakres określają art. 40 ust. 4, ust. 5 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą prawną podjęcia uchwały był przepis art. 12 pkt. 7 ustawy z dnia 5 marca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. W § 2 ust. 2 uchwały postanowiono, że zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień, natomiast w § 3 ust. 3 wskazano, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Prokurator podkreślił, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu (ustawy) i nie mogą być z nimi sprzeczne, a w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych – zgodnie z § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Nieuprawnione było wobec tego regulowanie w § 2 ust. 2 uchwały materii uregulowanej w tożsamy sposób w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie uchwała została wobec tego podjęta przez Radę Powiatu bez podstawy prawnej, z przekroczeniem upoważnienia udzielonego przez ustawę w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego. Powtarzanie zapisów ustawowych czy ich modyfikacja jest istotnym naruszeniem prawa i skutkować musi stwierdzeniem nieważności takich zapisów. Z kolei zapis § 3 ust. 3 uchwały jest w ocenie skarżącego Prokuratora sprzeczny z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu K wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zakwestionowany fragment § 2 ust. 2 uchwały Rady stanowi powtórzenie art. 40 ust. 4 zdanie ostanie ustawy o drogach publicznych, a § 3 ust. 3 uchwały jest powtórzeniem art. 40 ust. 5 ustawy, jednakże w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały art. 40 ust. 4 i ust. 5 ustawy obowiązywały w innym brzmieniu, które znowelizowano dopiero od dnia 5 października 2005 r. Z tego względu zaskarżona uchwała Rady Powiatu nie pozostaje w sprzeczności ze znowelizowaną ustawą, a jedynie znalazły się w ustawie zapisy analogiczne do zapisów wcześniej uchwalonych przez Radę Powiatu K. Z tego względu organ ten nie naruszył prawa przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały. W piśmie z dnia 28 marca 2013 r. Rada Powiatu K poinformowała, że w dniu 25 kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę nr XXVII/221/2013 w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, która w § 5 uchyliła zaskarżoną uchwałę Rady z dnia 28 kwietnia 2004 r. Obecny na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona przez Prokuratora skarga ma uzasadnione podstawy. Na wstępie wskazać należy, że niezasadny był wniosek pełnomocnika Rady Powiatu K o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania przez Prokuratora Rejonowego w K trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazanego w art. 52 § 4 w zw. z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r., poz. 270) dalej p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 3 tej ustawy prokurator może wnieść skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej w każdym terminie, bez konieczności uprzedniego wyczerpania trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei podjęcie przez Radę Powiatu Konińskiego w dniu 25 kwietnia 2013 r. uchwały nr XXVII/221/2013 w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, która w § 5 uchyliła zaskarżoną uchwałę Rady z dnia 28 kwietnia 2004 r. nie uzasadniało umorzenia niniejszego postępowania sądowego na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., albowiem nie stało się one bezprzedmiotowe. Uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bowiem bezprzedmiotowości postępowania sądowego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności tego aktu, a więc do orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla oceny czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje zatem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowego. W takim bowiem przypadku zachodzi nadal konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. m. in. postanowienie NSA z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, lex nr 1286291; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 271/12, lex nr 1230505, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 879/12, lex nr 1286275). Podstawą prawną podjęcia kwestionowanej uchwały był przepis art. 12 pkt. 7 ustawy z dnia 5 marca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. – Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Do tego aktu prawa miejscowego znajdują wobec tego zastosowanie przepisy § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908) wprowadzające nakaz umieszczenia w akcie prawa miejscowego tylko przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz jednoczesny zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 zdanie pierwsze). Sankcją za naruszenie przez akt prawa miejscowego zasady wyrażonej w § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe (zob. m. in. komentarz G. Wierczyńskiego do § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – lex 2013; wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 2 lutego 2006 r., IV SA/Wr 465/04, Dz. Urz. Woj. Doln. 2007 Nr 4, poz. 24; z dnia 8 listopada 2006 r., IV SA/Wr 699/06, Dz. Urz. Woj. Doln. 2007 Nr 204, poz. 2523; z dnia 29 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 611/07, Dz. Urz. Woj. Doln. 2008 Nr 302, poz. 3489). Uznaje się ponadto w orzecznictwie i doktrynie, że przepisy zawierające powtórzenie przepisów ustawowych również stanowią istotne naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności danego przepisu. Sąd po przeanalizowaniu zaskarżonej uchwały sprawy uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż przy podjęciu powyższego aktu z dnia 28 kwietnia 2004 r. Rada Powiatu K przekroczyła delegację ustawową określoną w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 8 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest dana jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty wskazanej w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Z tego wyraźnego upoważnienia ustawowego wynika uprawnienie dla Rady Powiatu do określenia jedynie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. W zaskarżonym akcie organ dokonał jednak ponadto wskazania sposobu obliczania opłaty, stwierdzając w § 2 ust. 2 uchwały, że zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W § 3 ust. 3 uchwały wskazano natomiast, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W tym zakresie regulacje skarżonej uchwały, jak zasadnie zauważył Prokurator, przekraczały zakres upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, co w konsekwencji oznaczało, mając na względzie wagę stwierdzonego naruszenia, konieczność stwierdzenia ich nieważności. Akty prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych; nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej. W skardze podnoszono, że treść przepisu art. 40 ust. 4 zdanie ostatnie ustawy o drogach publicznych jest tożsama z przepisem § 2 ust. 2 uchwały a art. 40 ust. 5 ustawy jest sprzeczny z treścią § 3 ust. 3 uchwały. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 4 zdanie ostatnie powyższej ustawy zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Natomiast w myśl art. 40 ust. 5 ustawy za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Wskazać należy jednak, że art. 40 ust. 4 zdanie ostatnie oraz art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w dniu podejmowania uchwały (28 kwietnia 2004 r.) miał inną treść (nie regulował kwestii wskazanych w zakwestionowanych fragmentach uchwały) i dopiero nowelizacja tej ustawy na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z mocą obowiązującą od dnia 4 października 2005 r. spowodowała, że regulacje prawne zawarte w uchwale są tożsame (§ 2 ust. 2) lub sprzeczne z treścią przepisów ustawowych (§ 3 ust. 3). W tym zakresie w niniejszej sprawie nie mógł wobec tego mieć bezpośredniego zastosowania przepis § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem to w znowelizowanej ustawie znalazły się przepisy zawarte uprzednio w przedmiotowym akcie prawa miejscowego (§ 2 ust. 2), a przepis § 3 ust. 3 okazał się sprzeczny z ustawą, tj. art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Gdyby jednak wcześniej Rada Powiatu K nie przekroczyła upoważnienia ustawowego i działała jedynie w jego granicach nie doszłoby do takiej niezgodnej z prawem sytuacji. W szczególności bowiem od nowelizacji przepisów ustawowych w ustawie była mowa o liczbie dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim a w ocenianym pod względem legalności akcie prawa miejscowego (§ 3 ust. 3) o liczbie miesięcy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało zatem stwierdzić, że uchwała Rady Powiatu Konińskiego nr XVI/89/04 z dnia 28 kwietnia 2004 r. (w części obejmującej § 2 ust. 2 i § 3 ust. 3) została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa (z przekroczeniem upoważnienia ustawowego) wobec czego Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały tj § 2 ust. 2 i § 3 ust. 3, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.