II SA/Gl 216/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia spółki prawa handlowego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w części określonej w § 1 uchwały w zakresie, w jakim dodaje on treść lit. b i lit. c do § 1 pkt uchwały Nr [...], jako sprzecznej z art. 9 w związku z art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.). W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta Z. dokonała zmiany uchwały Nr [...] w sprawie utworzenia spółki prawa handlowego. W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit f ustawy o samorządzie gminnym przyznający organowi stanowiącemu gminy wyłączną kompetencję stanowienia w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Zmiana wprowadzona kwestionowaną uchwałą dotyczyła zmiany przedmiotu działalności istniejącej już spółki, poprzez dodanie jej nowych zadań. W ocenie organu nadzoru wskazany w tej uchwale, rozszerzony zakres działania spółki wykracza poza sferę użyteczności publicznej, wkraczając w sferę działalności komercyjnej. Ustawa o gospodarce komunalnej, określająca zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego dopuszcza prowadzenie przez gminę takiej działalności tylko w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków, a mianowicie: istnienia nie zaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym oraz występowanie w gminie bezrobocia w znacznym stopniu wpływającego ujemnie na poziom życia wspólnoty, podczas gdy zastosowanie innych środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Podkreślając, że Rada Miasta w kwestionowanej uchwale nie przywołała żadnej normy umożliwiającej podjęcie gminie działalności poza sferą użyteczności publicznej, jak również nie wskazała istnienia przesłanek wymienionych powyżej umożliwiających jej podjęcie, uznano, iż nie istnieje możliwość rozszerzenia przez Radę Miasta zadań utworzonej spółki, a w związku z tym stwierdzenie nieważności podjętej uchwały jest uzasadnione i konieczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prezydent Miasta Z. reprezentujący Gminę Z., zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez nieuzasadnione uznanie sprzeczności z prawem uchwały skutkujące jej nieważnością oraz poprzez stwierdzenie nieważności z naruszeniem trzydziestodniowego terminu zakreślonego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego. W uzasadnieniu wskazał, że zarzut Wojewody, jakoby Rada Miasta wprowadzając zmiany w uchwale Nr [...] nie powołała norm umożliwiających podjęcie przez gminę działalności poza sferą użyteczność publicznej a przedmiot działania spółki określony kwestionowaną uchwałą wykracza poza sferę użyteczności publicznej wkraczając w sferę działalności komercyjnej, jest nietrafny. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zadaniami użyteczności publicznej są zadnia własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 tej ustawy, który jednak zawiera katalog o otwartym charakterze, co umożliwia objęcie pojęciem zadania własne także innych zadań, nie ujętych w tym wyliczeniu. Jako, że gospodarka nieruchomościami, utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń, sprawy kultury, kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych mieści się w tym wyliczeniu, trudno uznać, by przedmiot działania Spółki określony w kwestionowanej uchwale nie mieścił się w pojęciu zadania własne gminy. Dodał, że ocena poprawności podjętej uchwały, a zwłaszcza jej zanegowanie winno być poparte wyczerpującym uzasadnieniem, gdy tymczasem Wojewoda ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż przedmiot działalności spółki wykracza poza sferę użyteczności publicznej, wkraczając w sferę działalności komercyjnej. Nadto Prezydent wskazał, iż przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu [...] r., a rozstrzygnięcie nadzorcze, zgodnie z datą na stemplu pocztowym znajdującym się na kopercie i potwierdzeniu odbioru, wysłane zostało do Rady Gminy w dniu [...] r. W tej sytuacji rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało, w jego ocenie, z naruszeniem (przekroczeniem) przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu. W związku z tym, iż powyższy termin jest terminem zawitym, jego przekroczenie skutkuje nieważnością rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo podniósł także, że samo rozstrzygnięcie nadzorcze opatrzone jest datą [...] r., co oznacza, że nosi datę wcześniejszą aniżeli termin doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Jest to o tyle istotne, iż wyeliminowano w ten sposób możliwość zapoznania się z argumentacją Gminy, i mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] należy uznać za wadliwe. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi, wskazał, iż zaprezentowane w niej stanowisko stoi w sprzeczności m.in. z konstytucyjną zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zdaniem skarżącej pojęcie "użyteczności publicznej" nie zostało zdefiniowane w sposób wyraźny, pozwalający na jasne i precyzyjne określenie, które z zadań powiatu mają charakter zadań użyteczności publicznej. Brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wskazuje, iż na pojęcie to składają się następujące elementy: bieżące i nieprzerwalne zaspokajanie potrzeb, które mają przymiot potrzeb zbiorowych zaspokajane są w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, co dodatkowo następuje w sposób bezpośredni. W ocenie organu nadzoru nie można postawić znaku równości pomiędzy zadaniami własnymi jednostki samorządu terytorialnego określonymi w ustawach samorządowych a zadaniami o charakterze użyteczności publicznej, tak jak czyni to strona skarżąca, a tym samym rozszerzony przedmiot działalności spółki nie mieści się w zakresie pojęcia użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa czyli mogą działać w myśl zasady "co nie jest dozwolone jest zakazane". Oparcie się skarżącej na zasadzie przeciwnej "co nie jest zakazane jest dozwolone" stoi w sprzeczności z wymienionym powyżej przepisem Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia terminu, organ wskazał, iż z treści przepisu wynika, iż termin ten jest zachowany w przypadku "wydania" rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. podpisania go przez uprawnioną osobę przed upływem trzydziestu dni od dnia doręczenia uchwały, co w niniejszej sprawie zostało zachowane. Uwzględniając, że uchwała doręczona została organowi nadzoru w dniu [...] r., to termin trzydziestu dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upływał w dniu [...] r., czyli w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie w ostatnim dniu terminu. Fakt wysłania czy doręczenie rozstrzygnięcia po upływie tego terminu nie ma znaczenie dla jego ważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest zatem tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności wymaga rozważenia kwestia terminowości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Bezsporny w sprawie pozostaje fakt, iż zakwestionowana nim uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dnia [...]. Zatem stosownie do treści art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) trzydziestodniowy termin w ciągu którego organ nadzoru mógł wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu [...] r. (niedziela). W niniejszej sprawie termin ten ma istotne znaczenie prawne, bowiem jako termin zawity (nieprzywracalny) nie może być przez jakikolwiek organ prowadzący postępowanie przedłużany, a jego uchybienie skutkuje bezskutecznością dokonanej czynności. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może w takim przypadku tylko zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (w myśl art. 93 ust. 1 tej ustawy). Mając na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż doręczenie Wojewodzie [...] – jako organowi nadzoru - uchwały Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w dniu [...] r. spowodowało, że 30-dniowy termin do wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął w dniu [...] r., czyli w niedzielę. Według art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 100 r. o samorządzie gminnym "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym ni z 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Nie polega sporowi, że wskazany termin jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności. W literaturze jak dotąd przeważał pogląd, iż w zakresie obliczania tego terminu, należy odpowiednio stosować przepisy art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego. (zob: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P.Chmielnickiego, W-wa 2004, LexisNexis, s.552 w nawiązaniu do stanowiska wyrażonego przez Z. Kmieciaka i W Ćhróścielwskiego w pracy "Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną" Warszawa 1995, s. 58-59. Powodowało to w zasadzie praktykę, iż uznawano, że skoro termin ten kończył się w dzień wolny - niedzielę, to zgodnie z art. 57 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego upływał on w następującym, po dniu wolnym, dniu pracy. Orzecznictwo sądów zajęło stanowisko w kwestii art. 57 § 5 tego Kodeksu, wyraźnie stwierdzając, że nie ma on zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organy administracji, dodając jednak ogólnie, że rozdział 10 Terminy Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje sposób obliczania terminów procesowych czynności stron postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r. -sygn. akt VII SA/Wa 1293/05, czy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2007 r. – sygn.II GSK 103/07 oraz z dnia 15 października 2008 r. – sygn. IIGSP 4/08). Wracając do rozpatrywanej sprawy przyjedzie zauważyć, że zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Przyznana w Konstytucji samodzielność samorządu terytorialnego, podlega ochronie sądowej co powoduje, że ingerencja nadzorcza jest dopuszczalna tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Granice te wyznacza Konstytucja w art. 171 stanowiąc: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Z kolei art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 powołanej już ustawy o samorządzie gminnym stanowi o rodzaju naruszenia prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy wyznacza granice czasowe realizacji wskazanej kompetencji nadzorczej. Według art. 93 ust. 1 ustawy "po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Nie ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw by w tym zakresie stosować art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania i nie można go stosować do obliczania terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r. – Sygn. akt II OSK 1216/08). Mając powyższe na względzie wypada powtórzyć, że w rozpatrywanej sprawie, uchwała organu gminy doręczona została organowi nadzoru w dniu [...] r., a zatem samo wydanie rozstrzygnięcia w dniu [...] r. nastąpiło z naruszeniem przewidzianego w ustawie 30 dniowego terminu, który upłynął w dniu [...] r. Wobec braku możliwości odwołania się do postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego nie można bowiem posługiwać się treścią zapisu § 4 art. 57. Dodatkowo przyjdzie zauważyć, na co zwróciła strona skarżąca w złożonej skardze, że rozstrzygnięcie to zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego i doręczone organom Gminy znacznie po upływie wskazanego w rozstrzygnięciu terminu – [...] r. Wysłanie przesyłki nastąpiło w dniu [...] r., a doręczenie dopiero w dniu [...] r. W przywołanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dobitnie podkreślił, iż dla zachowania ustawowego terminu, określonego w art. 91 ust. 1 ustawy niezbędne jest, aby oświadczenie woli organu nadzoru o zastosowaniu sankcji nieważności zostało uzewnętrznione poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie najpóźniej w dniu, w którym upływa ustawowy termin korespondencji nadzorczej. W kontrolowanej sprawie wypada podkreślić, że Wojewoda [...] nie tylko wydał rozstrzygnięcie w dniu [...] r. z naruszeniem terminu, to jeszcze rozstrzygnięcie to zostało nadane w Urzędzie Pocztowym i doręczone organowi gminy z naruszeniem tego terminu. Zatem zarzut skarżącego naruszenia trzydziestodniowego terminu zakreślonego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego należy uznać za w pełni zasadny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stąd na mocy art.148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia odstąpiono od orzeczenia dotyczącego jego wykonalności na podstawie art.152 cytowanej ustawy.