II SA/Gl 229/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Krawczyk WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi K.H. i B.H. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od Gminy G. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...] ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. nr [...] przystąpiono do sporządzania zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta G. dla terenu, zlokalizowanego po północnej stronie projektowanej autostrady [...] obejmującego dzielnicę O. Projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w okresie od [...] do [...]r., o czym ogłoszono w Dzienniku A w dniu [...]r. Pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w G. w dniu [...]r. B. i K. H. jako współwłaściciele działki nr [...] nie zgodzili się na wejście pasa drogowego ulicy [...] na teren ich posesji, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, podnosząc iż nie jest uzasadniona zmiana kategorii drogi i poszerzenie ulicy do szerokości drogi dojazdowej do autostrady z uwagi na fakt, iż obsługa komunikacyjna przyległego terenu będzie zapewniona przez projektowaną powyżej ul. [...] drogę tej samej kategorii ( K/L 1/2). Zarządzeniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta G. nie uwzględnił powyższego zarzutu, powiadamiając wnoszącą o terminie sesji Rady Miejskiej, wyznaczonej na dzień [...]r. pismem, doręczonym w dniu [...]r. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...]r. nr [...] Rada Miejska w G. działając na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym ) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), odrzuciła omówiony wyżej zarzut. W uzasadnieniu uchwały podano, iż w dotychczas obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta G. ulica [...] oznaczona była symbolem L1/2 – ulica lokalna o jednej jezdni i dwóch pasach ruchu. W projekcie zmiany planu ulica ta oznaczona została symbolem KL1/2 – ulica lokalna o jednej jezdni i dwóch pasach ruchu (szerokość w liniach rozgraniczających 12-15 m). Zatem nie wprowadzono istotnych zmian, gdyż klasa ulicy pozostała ta sama, a linie rozgraniczające na zabudowanym już odcinku wynoszą 12 m, jak poprzednio, przy czym zgodnie z rozp. MTiGM w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), minimalną szerokość w liniach rozgraniczających określono na 12 m. Rada Miejska uznała, iż nie jest możliwe obniżenie klasy tej ulicy z uwagi na usytuowanie i jej długość oraz wielkość obszaru, jaki obsługuje oraz miejsce w układzie komunikacyjnym, a projekt zmiany planu nie może zakładać szerokości pasów drogowych mniejszych niż określone w rozporządzeniu. Za racjonalne uznano też przedłużenie obecnego "ślepego" odcinka ul. [...] w celu obsługi nowoprojektowanych terenów mieszkalnych i komercyjnych. Wreszcie, wskazano na uprawnienia właściciela nieruchomości z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz możliwość ograniczenia zapisami planu prawa własności ( art. 33 tej ustawy ) W skardze do sądu administracyjnego K. i B. H. zarzucili naruszenie prawa przez dysponowanie cudzą nieruchomością w sposób nieuzasadniony oraz nieuwzględnienie argumentów zawartych w zarzutach poprzez nierozważenie możliwości przeprowadzenia trasy dojazdowej do węzła autostrady [...] równolegle do ul. [...] przez pola i nieużytki. Podali też, iż nie zachodzi konieczność wydłużenia i poszerzenia ulicy [...] z uwagi na przewidywaną budowę ulicy [...] o przebiegu równoległym. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśniono że ulica [...] nie ma bezpośredniego połączenia z węzłem autostrady [...] w O. i stąd nie może służyć do przeprowadzenia ruchu samochodowego do centrum miasta, zaś kwestia możliwości innego przeprowadzenia trasy dojazdowej nie była poruszona w zarzucie, stąd Rada nie mogła się do niej odnieść. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący podtrzymując skargę i rozszerzając jej argumentację, wnieśli nadto o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej zawartych. Działając z urzędu zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą psa), Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutu zapadła bez podstawy prawnej. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku, do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Statuowany w tej normie prawnej wymóg zawiadomienia o terminie wyłożenia planów do publicznego wglądu odnosi się zdaniem Sądu jednoznacznie do treści art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( gdzie również użyto terminu "zawiadomienie"). To zaś oznacza, że dla zastosowania art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. kontynuowania procesu planistycznego według poprzedniej ustawy, wymagane jest zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu przed 11 lipca 2003 roku ( data wejścia w życie nowej ustawy ) wszystkich podmiotów o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. Zdaniem Sądu brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że wymóg ten jest spełniony gdy o wyłożeniu projektu planu zawiadomiono tylko niektóre z tych podmiotów. Wymogu tego nie może też zastąpić ogłoszenie o terminie i miejscu wyłożenia projektu planu wraz z prognozą, dokonane zgodnie z art. 18 pkt 6 tej ustawy, a to wobec treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Ogłoszenie to powinno też nastąpić przed wcześniejszym zawiadomieniem podmiotów o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( zobacz też wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 2350/00, OSS 2001/4/122). Prowadzi to do wniosku, że procedura planistyczna w sprawie, w której podjęto zaskarżoną uchwałę nie mogła być kontynuowana po 10 lipca 2003 roku w oparciu o przepisy "starej" ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przed 11 lipca 2003 roku nie powiadomiono na piśmie wszystkich uprawnionych o terminie wyłożenia projektu planu ( zobacz też w tym przedmiocie – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego. Wydanie C.H. Beck W-wa 2004 r. oraz Tomasz Bąkowski – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Zakamycze 2004 ). Z dołączonych do akt sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu do publicznego wglądu wynika, że po 10 lipca 2003 roku o wyłożeniu projektu zostali zawiadomieni m.in. E.M., B.M., B.K. ([...]), D.G. ([...]), A.S. ([...]), A.A. ([...]). Sąd ustalił ponadto, że w szeregu przypadkach w ogóle nie można było ustalić daty doręczenia ( m.in. w przypadku D.R., F.M., J.K. ), zaś w innych nie doręczono w ogóle zawiadomienia bez podania przyczyny ( np. P.K., R.W., O.S. ). W kilkudziesięciu przypadkach figuruje adnotacja, że adresat zmarł względnie wyprowadził się ( zobacz też w tym względzie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 236/04 ). Brak jest również w aktach administracyjnych dowodu doręczenia skarżącym przed tą datą zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu. Zdaniem Sądu nie może ulegać wątpliwości, że obowiązek zawiadomienia dotyczy wszystkich podmiotów wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. Oznacza to, że zaskarżona uchwała nie mogła być oparta na treści art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego też względu należało stwierdzić jej nieważność zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.s.a.) Zdaniem Sądu upływ rocznego terminu od podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowił przeszkody do stwierdzenia jej legalności, albowiem unormowanie zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi lex specjalis w stosunku do unormowania wynikającego z treści art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących, przysługującego im do działki nr [...] należy stwierdzić, że ochrona prawa własności wynikająca zarówno z Konstytucji RP ( art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 ) jak i z kodeksu cywilnego ( art. 140 ) nie jest absolutna i może podlegać ograniczeniom w drodze przepisów ustawowych ( art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ). Takie właśnie ograniczenie sprowadza m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym dając uprawnienie gminom do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy zachowaniu określonych w tej i innych ustawach warunków, przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Z uprawnienia tego wynika też uprawnienie do ograniczenia m.in. prawa własności. W przeciwnym wypadku wynikające z art. 2 ust. 1 i art. 4 omawianej ustawy władztwo planistyczne gminy byłoby czysto iluzoryczne. O możliwości ingerencji w prawo własności świadczy przy tym wprost treść art. 33 i art. 36 przedmiotowej ustawy. Podobnie jak prawo własności również władztwo planistyczne gminy nie jest jednak absolutne. Musi być ono realizowane przy uwzględnieniu treści obowiązujących przepisów. To zaś oznacza, że nie może ono być nadużywane przez gminy. Z drugiej jednak strony oznacza to, że realizując to władztwo zgodnie z prawem oraz przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności zapisy projektu planu zagospodarowania mogą prawo własności ograniczać. Taka wykładnia obowiązujących przepisów wynika zdaniem Sądu m.in. z treści uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2003 r. sygn. akt III RN 26/02. Zdaniem Sądu w świetle całości akt administracyjnych dotyczących zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. dla terenu dzielnicy O. brak jest dostatecznych podstaw do kwestionowania zarówno przewidzianej w projekcie planu klasy i parametrów ul. [...] jak i faktu jej przedłużenia. Jeżeli chodzi o jej przedłużenie to w żaden sposób skarżący nie wykazali aby miało do tego dojść z naruszeniem ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie należy też zwrócić uwagę, że dzięki temu przedłużeniu i połączeniu ul. [...] z innymi ulicami w znacznym stopniu zostanie wyeliminowany istniejący obecnie na tej ulicy jako "ślepej" ruch "powrotny". W konsekwencji nie można nawet stwierdzić, że dojdzie do jakiegokolwiek nasilenia ruchu w odcinku tej ulicy przy którym leży działka skarżących. Skarżący nie podważali nadto przedstawionych zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jak i w odpowiedzi na skargę argumentów przemawiających za przedłużeniem ul. [...]. Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem Rady, że projektowana ulica [...] nie byłaby wystarczająca dla obsługi nowoprojektowanych terenów komercyjnych i budownictwa mieszkaniowego. Zdaniem Sądu Rada Miejska nie przekroczyła przysługującego gminie władztwa planistycznego ani zasady proporcjonalności przy zaliczeniu ul. [...] do ulic lokalnych o szerokości pasa w liniach rozgraniczających wynikających z obowiązujących warunków technicznych, którymi przy projektowaniu planu była związana. Należy też zwrócić uwagę, że wprowadzenie tych linii, a w zasadzie utrzymanie ich na dotychczasowym poziomie nie oznacza automatycznie poszerzenie tej ulicy do przewidzianych parametrów kosztem działki skarżących. Chodzi bowiem w praktyce o zapewnienie rezerwy terenu pod tego typu drogę. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 i 202 § 2 tej ustawy, uwzględniając uiszczony przez skarżących wpis sądowy od skargi. su.