II SA/Gl 229/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia, decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] i in., wydaną na podstawie 151 § 1 pkt 1, art. 145 §1 pkt 5 oraz art. 150 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.), odmówił uchylenia decyzji nr [...], [...], [...]z dnia [...] r. orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości ozn. nr 1, 2, 3 z działkami nr 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 położonej przy ulicy [...] o obręb [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że wobec niewniesienia przez żadną ze stron odwołania ww. decyzja w dniu [...]r. stała się ostateczna. W dniu [...]r. D.G. reprezentowana przez pełnomocnika złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z dnia [...] r. o rozgraniczeniu. Prezydent Miasta S. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, celem zbadania istnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145§ 1 pkt 5 k.p.a., tj. istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Ustalono, że w czynnościach ustalenia przebiegu granic uczestniczyła m. in. D. G. oraz G.G. (pkt 6 protokołu granicznego). Z dokumentów w sposób jednoznaczny wynika, że D. G. już w trakcie czynności wykonywanych w dniu [...]r. powzięła wątpliwości co do przebiegu okazanej granicy, a zatem była świadoma jej przebiegu w terenie. Postępowanie w sprawie ustalenia granic nie było czynnością jednorazową, lecz trwającą w dłuższym okresie, w którym zarówno strona, jak i jej syn mogli powiadomić nie tylko geodetę, ale także organ o stanie zdrowia skutkującym brakiem jej świadomości. Okoliczności te mogły być podniesione i udokumentowane w toku postępowania administracyjnego przez organem do daty wydania decyzji, co nastąpiło [...]r. lub w odwołaniu od tej decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wniosła D. G. reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędną wykładnię a w konsekwencji przyjęcie, że powołane przez odwołującą nowe fakty i dowody nie są okolicznościami spełniającymi wymogi przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do przeciwnych wniosków uzasadniających uchylenie decyzji z [...] r.; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji z [...] r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO decyzją z dnia [...] r., znak [...] , wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że oświadczenie złożone we wniosku inicjującym postępowanie wznowieniowe, jak również mające je potwierdzać zeznanie G.G., nie mogą być uznane za wystarczający dowód w niniejszej sprawie na okoliczność istnienia okoliczności faktycznych i dowodów w dniu wydania decyzji z dnia [...] r., która stała się decyzją ostateczną, a uzasadniających jej uchylenie. Należy je raczej uznać za złożone organowi wyjaśnienia. Od przesłuchania strony na zasadzie art. 86 k.p.a. należy odróżnić wyjaśnienia, które strony mają prawo składać oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Strona wnioskująca nie przedstawiła na udowodnienie swych stwierdzeń żadnej opinii (zaświadczenia) uprawnionego biegłego specjalisty, stanowiącego podstawę ustalenia stanu zdrowia D.G. w toku sporządzania na gruncie protokołu z rozgraniczenia, w szczególności odnośnie zdolności postrzegania i komunikowania swoich spostrzeżeń. Nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego postępowania we własnym zakresie. Skoro w przedmiotowej sprawie organ nie stwierdził wystąpienia przesłanki wznowieniowej, to tym samym nie było podstaw do uchylenia decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika D. G., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła: I. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na ustaleniu w oparciu o wadliwy operat pomiarowy o numerze [...] przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi przy ulicy [...] w S. obszar [...] rejestr [...], oznaczonymi numerami 1 i 2, 3 i działkami o numerach 4, 5, 6, 7, 8 i 9 w ten sposób, iż granica biegnie przez nieruchomość należącą do skarżącej, w sytuacji, gdy skarżąca zgodziła się na przesunięcie granicy o 5 cm od ulicy aż do stanowiącego jej własność budynku, lecz nie wyraziła zgody co do przebiegu granicy przez budynek stanowiący jej własność, tym samym protokół w oparciu o który dokonano wyznaczenia granicy, nie odzwierciedlał rzeczywistej woli skarżącej. II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, a to: 1) art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę polegającą na przyjęciu, że przedstawione przez skarżącą nowe dowody i fakty są dowodami przyszłymi i nie są okolicznościami spełniającymi wymogi przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sytuacji, gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosków odmiennych, w szczególności nie można uznać zeznań świadka G.G. jako zeznań przyszłych, skoro zeznania świadka G.G. dotyczą okoliczności istniejących w dacie wydawania decyzji, a dotyczących wprowadzenia w błąd skarżącą przez geodetę co do proponowanego, a później ustalanego w decyzji z dnia [...] roku sposobu ustalenia granicy w sposób niezgodny z wolą skarżącej oraz braku świadomości odwołującej, że sposób ustalenia granicy opisany w podpisanym przez nią protokole sporządzonym przez geodetę nie uwzględnia jej woli. 2) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że powołane przez odwołującą nowe fakty i dowody nie są okolicznościami spełniającymi wymogi przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosków przeciwnych, w konsekwencji uzasadniających uchylenie decyzji z dnia [...] roku. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że Skarżąca miała trudności z prawidłowym rozeznaniem podpisywanego protokołu, co wynikało z przeżywanych trudnego okresu w życiu z powodu ciężkiej choroby męża. Poruszone przez skarżącą zagadnienie jej stanu zdrowia ma wymiar psychologiczny, a nie psychiatryczny, a zważywszy na okoliczność iż psycholog nie jest lekarzem medycyny, nie może przeprowadzać badań stwierdzających stan zdrowia. Nie można też wymagać od geodety wiadomości specjalnych w zakresie psychologii. Świadek był obecny na miejscu w momencie, kiedy geodeta przybył z gotowym do podpisu protokołem, a skarżąca ustnie dopytywała geodetę o dokładny przebieg granicy. Wówczas geodeta nie powiedział, że granica będzie przebiegać przez budynek i wzdłuż całej działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, że przyczyny wznowienia ograniczone są jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b k.p.a. Dodatkowe przesłanki mogą być wprowadzane tylko w drodze ustawowej. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. wykładnia przywołanych tu przepisów winna mieć charakter zwężający (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 145 k.p.a., LEX-el.). Należy wyjaśnić, że w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania można wyróżnić dwa etapy. W pierwszym ustala się, czy zachodzi ustawowa przesłanka wznowienia, która uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i umożliwia ponowne rozpoznanie sprawy. Na drugim etapie – który dotyczy stricte ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy – dochodzi do wydania jednej z decyzji przewidzianych art. 151 k.p.a. Tylko w przypadku stwierdzenia - po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. - że podstawa wznowienia postępowania faktycznie zaistniała, organ wyda decyzję, w której uchyli decyzję dotychczasową i wyda w tym samym postępowaniu nową decyzję merytoryczną (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy okaże się, że przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła – uzasadnione jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej – z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia (wyrok NSA z 14 maja 2015 r., sygn. II GSK 644/14). Organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i uchylając poprzednią decyzję, zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi (wyrok NSA z 12 maja 2016 r., sygn. II GSK 6/15). Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powinny przedstawiać określony stan faktyczny lub prawny, który istniał w chwili wydania decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, a mający wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Poznaniu z 31 sierpnia 2016 r., II SA/Po 473/16). Dowodem na wprowadzenie w błąd skarżącej miały być wg wnioskodawczyni zeznania G.G.. Ten jednak był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości. Doręczono mu jej odpis i miał prawo złożyć odwołanie, podnosząc wszelkie nieprawidłowości zaistniałe w toku sprawy. Podnosi się, że ówcześnie nie w pełni uczestniczył w czynnościach w toku postępowania rozgraniczeniowego, bowiem przy niektórych nie był obecny. Ten fakt jednak nie jest żadnym argumentem przemawiającym za koniecznością uwzględnienia skargi. W interesie strony jest, by brać udział w czynnościach na każdym etapie sprawy, a jeśli nie korzysta ona ze swoich uprawnień, nie może potem z takiego zaniedbania wywodzić dla siebie, czy innej strony o wspólnych interesach, korzystnych skutków prawnych. Kwestia podnoszonego złego stanu psychicznego wnioskodawczyni była znana jej oraz G.G. już w toku postępowania w[...] r., zatem należało już wtedy zadbać o należyte zabezpieczenie ich interesów, np. przez ustanowienie rzetelnego pełnomocnika, bądź pełny udział G.G. przy wszystkich czynnościach na każdym etapie sprawy. To pozwoliłoby na bieżąco kontrolować jego przebieg i poszczególne ustalenia. Nadto, skoro G.G. był stroną, stąd zastosowanie miał tu art. 86 k.p.a. Dowód z przesłuchania stron jest jednak dowodem posiłkowym (subsydiarnym), bowiem może być przeprowadzony wówczas, gdy po "wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku" pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez wyczerpanie środków dowodowych należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej zgromadził i ocenił wyczerpująco cały materiał dowodowy zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie, lecz mimo tego pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy. Z kolei brak środków dowodowych oznacza taką sytuację, w której organ administracji publicznej i strony postępowania nie dostarczyły dowodów niezbędnych do stwierdzenia istnienia lub nieistnienia faktów istotnych dla załatwienia sprawy lub przeprowadzenie dowodu na takie okoliczności faktyczne stało się niedopuszczalne, np. świadek skorzystał z prawa odmowy zeznań. Tego rodzaju sytuacje jednak nie zaistniały w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r., ani w postępowaniu wznowieniowym. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej dodatkowo zwrócił uwagę na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. Wiąże się ona z istnieniem związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Sfałszowanie dowodu musi być jednak potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Przez termin "inny organ" rozumie się jakikolwiek inny organ, któremu akty prawne powierzają wykonanie funkcji orzeczniczych w powyższym zakresie. Od tego warunku Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza dwa wyjątki. Pierwszy z nich wymieniony jest w art. 145 § 2 i dotyczy możliwości wznowienia, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Oczywistość musi więc dotyczyć cech zewnętrznych fałszu. Przesłanka niebezpieczeństwa lub szkody dla interesu społecznego musi być wynikiem przeprowadzonej oceny stopnia zagrożenia tych wartości. Drugi wyjątek określony jest w art. 145 § 3 i dotyczy sytuacji, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być w ogóle wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Może tu wchodzić w grę immunitet, amnestia, przedawnienie ścigania, czy karania albo abolicja (M. Jaśkowska – Komentarz do art. 145 k.p.a., LEX – el.). W niniejszej sprawie fakt fałszu intelektualnego, czy innego przestępstwa popełnionego przez geodetę, bądź inną osobę, nie został stwierdzony żadnym prawomocnym orzeczeniem, o czym pełnomocnik skarżącej poinformował na rozprawie. Nie zaistniały również przesłanki z art. 145 §2 k.p.a., gdyż przede wszystkim brak jest tu "oczywistości" dokonania przestępstwa. W szczególności należy zwrócić uwagę, że przestępstwo fałszu intelektualnego (art. 271 Kodeksu karnego) ma charakter umyślny, zatem nie wystarczy tu stwierdzenie samego tylko zachowania naruszającego przepisy, ale też konieczność udowodnienia umyślności działania. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem SKO, które ma swoje umocowanie faktyczne i prawne. Procedura wznowienia postępowania, mająca nadzwyczajny charakter, nie może służyć stronie jako dodatkowa instancja zwyczajna, w sytuacji, kiedy strona nie wniosła odwołania we właściwym czasie. Nie doszło zatem do naruszenia art. art. 7, 77 § 1, 80, 145 §1 pkt 1 i 5 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.